CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP VÀ LỘ TRÌNH HOÀN THIỆN CÁC ĐIỀU KIỆN CHO GIẢI PHÁP VÀ LỘ TRÌNH HOÀN THIỆN CÁC ĐIỀU KIỆN CHO
3.3. HỆ THỐNG GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÁC ĐIỀU KIỆN CẦN
Trên cơ sở lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế và phân tích tình hình thực tiễn tại Việt Nam, với những “lỗ hổng” cần được “lấp đầy” để từng bước tiến tới áp dụng và công bố thực hiện điều hành CSTT theo khuôn khổ LPMT tại Việt Nam, trong phần này NCS sẽ tập trung xây dựng và đề xuất hệ thống các giải pháp tương ứng để hoàn thiện các điều kiện tiên quyết mà Việt Nam còn thiếu trong quá trình chuyển đổi CSTT thực hiện theo khuôn khổ LPMT
3.3.1. Giải pháp nâng cao tính độc lập, cam kết và trách nhiệm giải trình của Ngân hàng Nhà nước
3.3.1.1. Nâng cao tính độc lập của NHTW trong công tác điều hành CSTT Để tiến tới điều hành CSTT theo LPMT, Việt Nam cần có các giải pháp để từng bước tăng cường tiến tới việc đảm bảo tính độc lập cho NHNN, đặc biệt là độc lập trong điều hành CSTT của NHNN, Chính phủ cần phải để cho NHNN có toàn quyền điều hành đối với các công cụ của mình để kiểm soát lạm phát trong mục tiêu đã được công bố. Theo đó, cần phải khẳng định được ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất trong dài hạn của CSTT và chỉ số lạm phát phải là chỉ tiêu phản ánh mức độ thành công của CSTT, CSTT cần kiên trì theo đuổi mục tiêu lạm phát không phải chỉ khi lạm phát ở mức cao mà ngay cả lạm phát ở mức thấp để tạo lập niềm tin cho
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
thị trường.
Để đạt được mức độ độc lập nhất định trong hoạch định và thực thi CSTT của NHNN, NCS đề xuất như sau:
Thứ nhất, Thống đốc NHNN phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi CSTT và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó mà không cần phải thông qua Chính phủ. Theo Luật NHNN 2010, tính độc lập của NHNN Việt Nam đã được cải thiện thể hiện cụ thể trong Điều 3 (khoản 4)( “Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu CSTT quốc gia theo quy định của Chính phủ”. và Điều 10(“Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng công cụ thực hiện CSTT quốc gia, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ”.) (của Luật NHNN Việt Nam số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 của Quốc hội. Mặc dù vậy, theo khoản 4 Điều 3 của Luật NHNN 2010 thì việc sử dụng công cụ điều hành CSTT không phải chỉ do Thống đốc NHNN quyết định mà phải được sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ. Điểm này phần nào hạn chế mức độ độc lập trong lựa chọn công cụ điều hành của NHNN. Để NHNN thực sự được độc lập trong quyết định thực thi CSTT và việc lựa chọn công cụ điều hành, NHNN phải được trao đầy đủ thẩm quyền trong việc lựa chọn các công cụ điều hành CSTT một cách linh hoạt và phù hợp nhất, đặc biệt là được giao toàn quyền trong việc quyết định mức lãi suất điều hành, cũng như kiểm soát tất cả các công cụ có ảnh hưởng tới mục tiêu của CSTT. Tuy nhiên, cùng với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTW.
Thứ hai, đổi mới phương thức thực hiện, hoạt động điều hành CSTT của NHNN trên cơ sở thành lập Hội đồng CSTT
Hội đồng tư vấn chính sách tài chính tiền tệ quốc gia đang tồn tại hiện nay ở Việt Nam có nhiệm vụ tư vấn và đề xuất các vấn đề về tài chính tiền tệ quan trọng cho Thủ tướng chính phủ hoặc thực hiện những nhiệm vụ được Thủ tướng chính
phủ giao. Các thành viên của Hội đồng theo quyết định gồm: 1 phó thủ tướng Chính phủ- Chủ tịch Hội đồng, 2 phó chủ tịch hội đồng là Thống đốc NHNN và 1 Phó chủ tịch Ủy ban giám sát tài chính và 1 số lãnh đạo các Bộ, Ngành và các chuyên gia về lĩnh vực tài chính tiền tệ. Điều này hạn chế đáng kể tính độc lập trong quyết định thực thi CSTT của NHNN Việt Nam. Hơn nữa, với nhiệm vụ và cấu trúc thành viên theo quy định, Hội đồng tư vấn chính sách chỉ dừng lại ở việc thảo luận, đề xuất ý kiến và tư vấn các vấn đề nảy sinh trong quá trình điều hành chính sách tài chính tiền tệ. Trong khi đó, Vụ CSTT thuộc NHNN cũng chỉ là đơn vị có chức năng tham mưu, giúp thống đốc xây dựng CSTT quốc gia và sử dụng các công cụ CSTT. Như vậy, có thể nói hiện chưa có một cơ quan/bộ phận nào có vai trò là cơ quan quyền lực cao nhất và chịu trách nhiệm về thực thi CSTT.
Trên cơ sở tham khảo mô hình hoạt động của một số NHTW các quốc gia, cần thiết thành lập Hội đồng CSTT khác biệt với Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính tiền tệ hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, cấu trúc quyền lực, thành phần Hội đồng. Với hội đồng này, NHNN sẽ không bị chi phối và đi lệch hướng trong quyết định thực thi CSTT.
(i) Chức năng căn bản
Hội đồng CSTT là cơ quan có quyền lực tối cao hoạch định và thực thi CSTT theo mục tiêu đã được Quốc hội và Chính phủ thông qua; giải quyết các vấn đề liên quan tới việc thực thi CSTT. Đồng thời, Hội đồng CSTT phải chịu mọi trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ về quyết định và hoạt động trong chức năng của mình.
(ii) Thành viên chủ chốt
Hội đồng CSTT bao gồm Thống đốc NHNN các Phó Thống đốc và các thành viên khác. Tuy nhiên điểm cần lưu ý là để đảm bảo tính độc lập trong quyết định CSTT của NHNN, khác với Hội đồng tư vấn chính sách hiện hành, Hội đồng CSTT không có bất cứ đại diện nào của Chính phủ . Thống đốc là chủ tịch Hội đồng thể hiện vai trò là người đứng đầu NHNN, đảm bảo sự thống nhất, điều hành đồng bộ các công cụ CSTT và đảm bảo được thẩm quyền ưu tiên đối với các mục tiêu
điều hành CSTT trong từng thời kỳ của NHNN. Các thành viên còn lại bao gồm lãnh đạo các Vụ thuộc NHNN có liên quan, tuy nhiên không nhất thiết tất cả phải là người của NHNN mà có thể thêm một số chuyên gia về lĩnh vực tài chính tiền tệ độc lập nhiều kinh nghiệm. Việc có thêm một số chuyên gia độc lập nhằm đảm bảo việc điều hành CSTT mang tính khách quan và thực tế. NHNN sẽ có quy định quyền hạn, trách nhiệm của các từng thành viên trong hội đồng để đảm bảo tính bảo mật và hiệu quả hoạt động của các thành viên Hội đồng CSTT.
Cơ chế làm việc
Hội đồng họp khi được chủ tịch triệu tập và ra quyết định theo phương thức bỏ phiếu. Hội đồng sẽ quyết định phương án điều hành CSTT trong tháng tới gồ mục tiêu và phương án điều hành trong đó xác định thứ tự ưu tiên các mục tiêu. Ví dụ trong trường hợp NHNN điều hành lấy lãi suất liên ngân hàng làm mục tiêu thì Hội đồng CSTT sẽ quyết định định hướng mức lãi suất liên ngân hàng trong tháng tới. Thời gian họp Hội đồng CSTT nên được thông báo trước và nên được tiến hành sau thời điểm chỉ số giá tiêu dùng được công bố. Chủ tịch có trách nhiệm thông qua quyết định này để triển khai thực hiện. Định hướng chính trong điều hành CSTT cần được công bố rộng rãi và giải thích cụ thể để công chúng và các NHTM hiểu rõ định hướng của NHNN, điều này góp phần tạo kỳ vọng thị trường theo định hướng của NHNN đồng thời tăng cường tính minh bạch trong điều hành CSTT.
3.3.1.2. Tăng cường trách nhiệm giải trình và minh bạch hóa thông tin chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước
Luật NHNN (2010) quy định rõ trách nhiệm giải trình, báo cáo của NHNN trước Quốc hội, Chính phủ và công chúng (Điều 40). Nguồn thông tin là những dữ liệu rất quan trọng để NHNN xây dựng chính sách, đánh giá diễn biến thị trường và đưa ra các quyết định điều tiết. Do đó, các quy định liên quan đến nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức trong việc cung cấp thông tin, số liệu cho NHNN đã được cụ thể hoá trong Luật (Điều 35).
Tuy nhiên, việc giải trình, báo cáo của NHNN trước công chúng chưa được qui định cụ thể. Đây là nội dung quan trọng trong hoạt động của NHTW nhằm minh
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
bạch hóa, công khai hóa các quyết định trong điều hành của mình không những với cơ quan cấp trên mà còn với công chúng, thị trường. Thêm vào đó, thực tế việc công bố thông tin của NHNN còn có lúc thiếu sự nhất quán, gây khó hiểu và giảm độ tin cậy của công chúng. Điển hình như thời điểm giữa năm 2013, số liệu về tỷ lệ nợ xấu của hệ thống NHTM Việt Nam do NHNN công bố có sự không nhất quán (cùng số liệu nợ xấu, có thời điểm công bố là 4,67%, thời điểm khác công bố là 4,65%, hoặc“khoảng 8%”) và con số này thấp hơn nhiều so với số liệu báo cáo từ các tổ chức xếp hạng tín nhiệm trên thế giới (khoảng 5-6%) hay lại cao hơn so với con số từ các NHTM công bố.Một ví dụ khác như vấn đề điều chỉnh tỷ giá tăng 9,3% tháng 2/2011 của NHNN. Nối tiếp những khó khăn về kinh tế những năm trước đó, một số vấn đề kinh tế vĩ mô lại nổi lên vào đầu năm 2011 như tỷ lệ lạm phát gia tăng, lãi suất cao, thâm hụt ngân sách ở mức cao, hiệu quả đầu tư công thấp… Trước sức ép lạm phát gia tăng, Chính phủ đã xác định kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội là nhiệm vụ trọng tâm tại Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/2/2011. Do đó, bên cạnh lịch trình tăng giá điện, giá xăng thì việc điều chỉnh tỷ giá tăng cao như vậy (9,3%) được xem là hành động thiếu nhất quán với các giải pháp chủ yếu nhằm tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội trong năm 2011.
Trên cơ sở thực tế của NHNN, từ bản chất các nguyên tắc cơ bản về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình do INTOSAI đưa ra, nhằm nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, NHNN cần thực hiện một số nội dung sau:
- Về nội dung truyền tải, NHNN cần:
Qui định và công bố nội dung truyền tải về CSTT rõ ràng bao gồm: mục tiêu cuối cùng, các công cụ điều hành, những động thái và giải pháp của NHNN để thực hiện mục tiêu, các giải trình khi cần điều chỉnh mục tiêu. Điều này sẽ giúp cho các đối tượng khác có cơ sở căn cứ đối chiếu hay kiểm tra việc thực hiện.
- Về cách thức truyền tải, NHNN cần:
+ Xây dựng kênh thông tin chính thống để truyền tải nội dung chính sách cho công chúng, đảm bảo sự công bằng tiếp nhận thông tin của công chúng. Kênh thông
tin phải được xây dựng đa dạng phù hợp với các đối tượng khác nhau.
+ Các kênh thông tin có thể áp dụng bao gồm: kênh thường xuyên, định kỳ (tháng, quí) và đột xuất. Kênh thường xuyên, định kỳ thông qua các ấn phẩm như báo cáo thường niên, báo cáo định kỳ (tháng, quý); thông qua giải trình định kỳ của người đứng đầu cơ quan thực thi chính sách trên truyền hình hay trước Quốc hội.
Kênh đột xuất thông qua tổ chức hợp báo, trả lời báo chí và công chúng.
+ Đảm bảo tất cả mọi thành viên thị trường đều có khả năng tiếp cận và nắm bắt thông tin kịp thời và đầy đủ.
- NHNN phải cam kết thực hiện nội dung truyền tải với cơ quan có thẩm quyền cao hơn (Quốc hội, Chính phủ), đồng thời xác định rõ trách nhiệm trong trường hợp không hoàn thành nhiệm vụ.
- Có chiến lược nâng cao nhận thức của công chúng về CSTT.
- Có thói quen chấp nhận phản biện, khuyến khích sự phản biện chính sách từ thị trường một cách khách quan và khoa học, đồng thời thường xuyên tổ chức khảo sát thăm dò ý kiến các thành viên thị trường về nhu cầu, kênh cung cấp thông tin…
- Giải thích kịp thời và rõ ràng những thay đổi trong chính sách, những kết quả đạt được và hạn chế khi thực thi chính sách để tránh sự hiểu nhầm của công chúng.
- Thường xuyên công bố các phân tích, dự báo triển vọng kinh tế vĩ mô, lạm phát, tài chính, tiền tệ, ngân hàng, những cảnh báo sớm và cách thức đối phó trong quá trình thực thi chính sách.
- Đảm bảo tính nhất quán và đồng bộ khi thực hiện các chính sách trong từng giai đoạn.
3.3.1.3. Tăng cường niềm tin và hiểu biết của công chúng đối với chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước
Việc tạo lập niềm tin và có được sự đồng thuận cao của công chúng là “mong mỏi” của nhiều NHTW, không phải chỉ riêng của NHTW thực hiện điều hành CSTT theo khuôn khổ LPMT. Nhiều chuyên gia khi được hỏi điều kiện then chốt nào trong số các điều kiện để có thể tiến hành LPMT đã không ngần ngại trả lời là điều kiện về niềm tin của công chúng đối với NHTW. Có được lòng tin của dân
Formatted: Condensed by 0.3 pt
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control, Don't keep with next, Don't keep lines together
Formatted: Line spacing: 1.5 lines, No widow/orphan control
chúng, NHTW sẽ dễ thuyết phục Chính phủ trao quyền độc lập, chủ động để thực thi CSTT. Có được niềm tin cũng có nghĩa là quá trình điều hành CSTT, xác định mức lãi suất mục tiêu, dự báo lạm phát và các vấn đề kỹ thuật khác trong điều hành CSTT của NHTW được thực tốt, cũng đồng nghĩa với việc NHTW đã xây dựng được hệ thống tài chính ổn định và thị trường tài chính phát triển...Có thể nói đây là điều kiện cuối cùng nhưng lại là điều kiện quan trọng , phải hoàn thiện được các điều kiện trước thì mới có được điều kiện này. Ngoài giải pháp nâng cao hoạt đồng truyền thông của NHNN về CSTT như trên, theo NCS để công chúng tin tưởng và hiểu được hành động của NHTW cần thiết phải xây dựng và triển khai được chương trình quốc gia về giáo dục tài chính do NHNN chủ trì để người dân hiểu được các vấn đề về tài chính- ngân hàng nói chung và CSTT nói riêng.
Đây vốn là một nôi dung quan trọng trong nhiệm vụ giáo dục đào tạo cộng đồng được NHTW các nước quan tâm. Nhiều NHTW các nước trên thế giới như Cục Dự trữ Liên Bang Mỹ, Ngân hàng Trung ương Anh, Ngân hàng Trung ương Đức và nhiều ngân hàng trung ương khác ở các nước châu Âu đã coi hoạt động giáo dục kinh tế nói chung và giáo dục tài chính nói riêng là một nhiệm vụ trong hoạt động của mình và nhiều NHTW đã trở thành những trung tâm đào lớn của quốc gia và quốc tế. Sở dĩ các NHTW triển khai các hoạt động giáo dục này là những lợi ích mà nó đem lại cho hiệu quả hoạt động của chính NHTW, cụ thể: (i) nâng cao hiệu quả của chính sách tiền tệ; (ii) đảm bảo chức năng của thị trường tài chính; (iii) hỗ trợ các chính sách kinh tế bền vững; (iv) đưa hiểu biết tài chính và kinh tế trở thành hàng hóa công cộng; (v) xây dựng danh tiếng cho NHTW và nhờ đó nhận được đồng thuận dễ dàng hơn từ công chúng cho các hành động chính sách của mình.
Trong các chương trình giáo dục kinh tế và tài chính mà NHTW các nước đã và đang cung cấp, mặc dù giáo dục tài chính là một cấu phần quan trọng, tuy nhiên, tùy vào mục đích và nhiệm vụ của NHTW các nước mà các nội dung này được đi sâu vào hướng dẫn các vấn đề tài chính cá nhân hay chỉ dừng lại ở những các kiến thức kinh tế vĩ mô gồm những nhân tố ảnh hưởng đến các quyết định chi tiêu của các cá nhân như lạm phát và chính sách tiền tệ.