2.3.1. Kết quả đạt được
KBNN Kiến Xương không chỉ tham gia vào quá trình quản lý mà còn tham gia vào quá trình điều hành NSNN. Theo đó toàn bộ các khoản chi NSNN từ đầu vào, tới đầu ra đều được cơ quan Tài chính và KBNN kiểm soát một cách chặt chẽ.
Thời gian phân bổ và giao dự toán của cấp có thẩm quyền cho đơn vị sử dụng ngân sách sớm hơn những năm trước, theo đúng thời gian quy định của Luật, tạo điều kiện cho đơn vị chủ động chi tiêu ngay từ đầu năm ngân sách.
Về chất lượng giao dự toán của cơ quan chủ quản cho đơn vị cấp dưới đã được chú trọng hơn trước, hạn chế việc bổ sung, điều chỉnh dự toán góp phần chi tiêu minh bạch, đúng mục đích, giảm cơ chế xin cho và tình trạng chạy kinh phí vào cuối năm ngân sách gây áp lực cho công tác kiểm soát chi của Kho bạc.
Việc phân định trách nhiệm một cách rõ ràng của từng đơn vị kiểm soát chi, của từng bộ phận trong quy trình kiểm soát chi đã giảm bớt sự chồng chéo lấn sân và tăng cường khả năng kết hợp để nâng cao chất lượng kiểm soát các khoản chi thường xuyên, nâng cao được vai trò trách nhiệm của cán bộ nghiệp vụ trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn.
Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN được thực hiện nghiêm túc, kiểm soát chặt chẽ, an toàn, đúng tiêu chuẩn, định mức quy định của Nhà nước như chế độ tiền lương, tiền bổ sung thu nhập, tiền công tác phí, chế độ trang bị điện thoại, tiêu chuẩn mua và sử dụng xe ô tô, chế độ tiếp khách… và tăng cường giao dịch một cửa trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN, tách bạch giữa khách hàng giao dịch với người giải quyết công việc đã góp phần loại bỏ tiêu cực, chống tham nhũng, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Các đơn vị thụ hưởng NSNN không còn được tuỳ tiện rút tiền về tài khoản tiền gửi và quỹ tiền mặt tại đơn vị như trước mà chỉ khi có nhu cầu chi tiêu, đủ điều kiện cho từng khoản chi thì KBNN mới cấp phát.
Thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN với tư cách là người chuẩn chi thấy được trách nhiệm của mình khi thực hiện chi tiêu NSNN. Nhờ đó, KBNN tại huyện Kiến Xương đã chủ động đáp ứng các nhu cầu chi thường xuyên và đột xuất.
Những cải cách về cơ chế kiểm soát chi NSNN theo dự toán qua KBNN đã
giúp cho công tác kiểm soát chi thực sự là một biện pháp tích cực để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong lĩnh vực chi tiêu ngân sách. Qua kiểm soát chi của KBNN trên địa bàn huyện Kiến Xương, kinh phí NSNN được sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng, chấp hành đúng chế độ về hoá đơn chứng từ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Đặc biệt, việc xây dựng, mua sắm, sửa chữa của các đơn vị đã được quản lý một cách chặt chẽ bằng cơ chế đấu thầu. Vì vậy, hiệu quả sử dụng NSNN ngày càng cao. Việc thay thế hình thức cấp phát theo hạn mức kinh phí bằng hình thức chi trả, thanh toán theo dự toán từ KBNN đã tạo chủ động gắn với trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách được tăng cường. Đồng thời, KBNN thực hiện kiểm soát chi được chặt chẽ hơn, nhưng cũng thông thoáng hơn. Hiện tượng chi chạy kinh phí vào những ngày cuối năm đã hạn chế rất nhiều, vì các đơn vị sử dụng ngân sách đã chủ động được kinh phí của mình.
Quy trình tạm cấp kinh phí thường xuyên NSNN và ứng trước dự toán năm sau đã bảo đảm sự hoạt động bình thường của các đơn vị sử dụng ngân sách ngay trong những tháng đầu năm. Kiểm soát chi theo dự toán khiến các đơn vị chấp hành việc sử dụng vốn NSNN theo đúng dự toán được duyệt, đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước quy định. Thông qua kiểm soát chi thường xuyên NSNN, KBNN Kiến Xương đã phát hiện nhiều khoản chi của các đơn vị sử dụng NSNN chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định, đã từ chối thanh toán nhiều tỷ đồng. Cụ thể, năm 2008 đã từ chối thanh toán và yêu cầu đơn vị bổ sung thủ tục là 121 món với số tiền 1.137 triệu đồng; năm 2009 là 112 món với số tiền 865 triệu, năm 2010 là 115 món với số tiền 1.154 triệu đồng; năm 2011 là 324 món với số tiền 2.544 triệu đồng;
năm 2012 là 562 món với số tiền 3.571 triệu đồng và năm 2013 là 429 món của 102 lượt đơn vị.
Điều quan trọng là, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN đã góp phần thiết thực trong việc nâng cao ý thức chấp hành kỷ cương luật pháp của
các đơn vị thụ hưởng ngân sách và đặc biệt góp phần tích cực trong việc thực hiện tốt các quy định của Luật NSNN.
Nhìn chung, hệ thống KBNN trên địa bàn tỉnh Thái Bìnhđã khẳng định được vai trò quan trọng của mình trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN, là người gác cửa cuối cùng bảo đảm các khoản chi ra khỏi Kho bạc được kiểm soát chặt chẽ, đúng Luật.
2.3.2. Những hạn chế trong quá trình thực hiện
Công tác chi thường xuyên NSNN trong thời gian qua đã thu được những kết quả nhất định, đáp ứng được yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, tài chính trong tình hình mới. Tuy nhiên, công tác chi và kiểm soát chi tại Kho bạc Kiến Xương vẫn còn một số tồn tại vướng mắc.
— Đối với đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.
- Một số cá nhân, đơn vị không ý thức được vai trò của vấn đề kiểm soát chi NSNN qua KBNN hoặc do bản thân cá nhân, đơn vị đó có nhiều sai sót trong quá trình hoạt động nên có thái độ tránh né hoặc đối phó với việc kiểm soát chi của KBNN, gây khó khăn cho KBNN trong quá trình hoàn thành nhiệm vụ của mình. Thực tế có một số đơn vị sử dụng nguồn kinh phí khác để chi tiêu thường xuyên mà không chịu sự kiểm tra, kiểm soát của KBNN sau đó mới đến KBNN rút tiền mặt để bù đắp các khoản chi tiêu.
- Hiện tượng chi sai chế độ, nguyên tắc định mức, tiêu chuẩn tại các đơn vị còn tương đối phổ biến, đặc biệt là các khoản chi như chi hội nghị, công tác phí, thể hiện qua việc đơn vị lập chứng từ gò ép theo qui định, làm sai lệch thực chi để được chuẩn chi. Điều này KBNN khó có thể kiểm soát được mà còn phụ thuộc rất lớn vào thái độ làm việc của đơn vị và sau đó là hệ thống các văn bản quy định của Bộ tài chính cần được sửa đổi cho phù hợp với thực tế. Nếu không mau chóng giải quyết vấn đề này thì tình trạng trên sẽ làm giảm ý nghĩa của các định mức, chế độ chi tiêu của Nhà nước, làm giảm tác dụng của kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
- Dự toán ban đầu của các đơn vị sử dụng NSNN lập không sát thực tế, chưa thực sự áp dụng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức làm căn cứ tính toán, vì vậy dự toán được duyệt không đảm bảo làm căn cứ cấp phát, thanh toán
- Các đơn vị sử dụng NSNN trong quá trình lập hệ thống chứng từ có liên quan đến những khoản chi chờ thanh toán thường xuyên không thực hiện đầy đủ, đúng qui định, cán bộ kiểm soát tại Kho bạc phải thường xuyên hướng dẫn lại. Điều này làm chậm quá trình cấp phát, thanh toán tại Kho bạc mà còn ảnh hưởng đến quá trình hoạt động của đơn vị.
— Đối với KBNN Kiến Xương.
Trên lý thuyết KBNN có trách nhiệm thực hiện kiểm soát trước, trong và sau khi chi nhưng thực tế mới chỉ có việc kiểm soát trước và sau khi chi được thực hiện một cách nghiêm túc. Việc thực hiện kiểm soát chi đúng nội dung như khai báo với Kho bạc trong quá trình chi tại đơn vị chưa được phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính để tiến hành. Mặt khác, các quy định cũng như kinh phí và quỹ thời gian cho việc này chưa được đặt kế hoạch rõ ràng nên việc kiểm tra còn hạn chế, chưa thực sự phát huy tác dụng.
— Đối với chế độ, chính sách trong điều hành NSNN của Nhà nước.
- Hệ thống các văn bản quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Bộ tài chính và Nhà nước ban hành làm cơ sở để KBNN thực hiện kiểm soát chi còn nhiều bất cập, cần được sửa đổi vì thiếu thực tế, một số chế độ đã lạc hậu. Thực tế cho thấy hệ thống các định mức tiêu chuẩn chi trong khu vực hành chính sự nghiệp chưa được ban hành đầy đủ, thống nhất, đồng bộ, một số lĩnh vực hoạt động hành chính sự nghiệp còn chưa có tiêu chuẩn định mức vì vậy gây ra tình trạng đối phó của các đơn vị làm giảm hiệu quả của hệ thống định mức này.
- Hiện nay còn tồn tại sự bất hợp lý trong qui trình kiểm soát chi. KBNN chỉ tiến hành kiểm soát chi khi thủ trưởng đơn vị đã chuẩn chi. Khi đó các thủ tục
xong, tức là chỉ còn giai đoạn thanh toán, đơn vị thụ hưởng phải hoàn toàn chịu trách nhiệm chi trả cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dich vụ. Tuy vậy nếu trong quá trình kiểm soát Kho bạc phát hiện thấy sự sai phạm trong chi tiêu so với qui định, định mức của đơn vị thụ hưởng thì không chấp nhận thanh toán.
Hậu quả là phát sinh những thiệt hại do việc không thực hiện hợp đồng gây nên. Mặt khác do không thực hiện được hợp đồng nên nhiệm vụ chức năng cũng như hoạt động của đơn vị không được thông suốt. Mà theo quy định KBNN có quyền từ chối thanh toán khi không hội tụ đủ điều kiện chi nhưng chưa qui định về cách giải quyết hậu quả phát sinh sau khi quyết định từ chối đó. Vì vậy, cần có sự điều chỉnh trong quy trình kiểm soát, đảm bảo quyền lợi cho người trực tiếp được hưởng NSNN.
- Luật NSNN đã được Nhà nước ban hành từ lâu và thường xuyên có sửa đổi bổ sung nhưng chưa ban hành chế tài đối với các trưòng hợp vi phạm luật NSNN. Ví dụ như các đơn vị lập dự toán chậm, ảnh hưởng đến quá trình duyệt dự toán của cơ quan tài chính và cơ quan cấp trên, ảnh hưởng đến quá trình cấp phát cũng như thanh toán, kiểm soát tại Kho bạc nhưng chưa có qui định nào xử lý các trường hợp này. Do vậy trên thực tế nhiều đơn vị tuỳ tiện trong việc chi tiêu nhất là các khoản chi về hội nghị, tiếp khách mà cuối năm điều chỉnh dự toán nhưng vẫn được duyệt quyết toán. Điều này làm giảm hiệu quả kiểm soát chi qua KBNN.
— Đối với cơ quan tài chính và các cấp có thẩm quyền.
- Thiếu sự phối hợp chặt chẽ và đồng bộ giữa các cơ quan, đơn vị trong nhiệm vụ kiểm soát chi. Mặt khác còn tồn tại tình trạng chồng chéo về thẩm quyền xử lý của các ngành tài chính. Trong quá trình kiểm soát chi, những khoản chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức bị KBNN từ chối nhưng nếu cơ quan tài chính chấp nhận thì vẫn được thanh toán. Ngược lại qua kiểm soát KBNN chấp nhận thanh toán chi NSNN mà cơ quan tài chính không thông
qua thì đơn vị không được quyết toán. Điều này làm giảm vai trò của cơ quan, đơn vị.
Thứ nhất, Chất lượng dự toán chưa cao và cách thức quản lý còn đơn giản.
Việc lập dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách thường không có căn cứ khoa học cần thiết và luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chi, không quan tâm đúng nhiệm vụ chi được giao. Các cơ quan giao dự toán thường can thiệp sâu vào việc lập dự toán của đơn vị cấp dưới, nên quy trình lập dự toán không được tuân thủ, vi phạm nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên trên.
Công tác dự báo, phân tích kinh tế còn nhiều hạn chế, đặc biệt là tình hình phát triển kinh tế - xã hội, tình hình biến động của thị trường hàng hóa, tài chính, tiền tệ, lãi suất, tỷ giá… dẫn đến chất lượng dự toán chi thường xuyên NSNN không được cao.
Việc phê chuẩn dự toán ngân sách của cấp có thẩm quyền còn mang tính hình thức và thiếu chi tiết. HĐND là cơ quan quyền lực có thẩm quyền quyết định dự toán của địa phương (sau khi đã căn cứ vào nhiệm vụ của cấp trên giao). Tuy nhiên, các đại biểu HĐND không có đầy đủ thông tin về các chương trình, dự án và các chính sách mà UBND triển khai thực hiện trong năm ngân sách. Mặt khác, trong một kỳ họp HĐND phải xem xét và thông qua nhiều công việc quan trọng do Ủy ban trình. Thời gian không cho phép các đại biểu hội đồng tìm hiểu kỹ cơ cấu chi ngân sách và thực tế cũng không đủ khả năng phát hiện để đưa ra các điều chỉnh cần thiết. Vì vậy, HĐND phê chuẩn dự toán ngân sách địa phương theo hình thức trọn gói. Theo đó mà UBND các cấp cũng giao dự toán cho các sở, ban, ngành, các địa phương theo hình thức trọn gói. Như vậy dự toán mang nặng tính chất khoán nên dự toán chi của các đơn vị khác biệt so với thực tiễn. Tình trạng thừa thiếu kinh phí so với dự toán đã thành hiện tượng phổ biến.
Việc phân bổ và giao dự toán của cấp trên cho cấp dưới thường phải bổ sung nhiều lần, nhỏ lẻ, thiếu tập trung. Thực tế này dẫn đến các đơn vị sử dụng ngân sách không chủ động được chi tiêu, sử dụng kinh phí lãng phí, không đạt được hiệu quả nên thường sai phạm trong quản lý tài chính, Kho bạc thì khó khăn trong khâu kiểm soát chi. Ví dụ nhiều khoản chi mua sắm tài sản theo quy định đơn vị phải tổ chức theo luật đấu thầu (hình thức đấu thầu, chào hàng cạnh tranh…) nhưng dự toán bị tách nhỏ, bổ sung làm nhiều lần do đó các khoản mua sắm tài sản này không phải tổ chức đấu hoặc chào hàng cạnh tranh… gây lãng phí, tổn thất kinh phí NSNN.
Việc phân bổ và giao dự toán của ngân sách xã thì quá nhiều nội dung do đó dự toán phải điều chỉnh rất nhiều lần trong năm ngân sách và điều chỉnh cũng chỉ mang hình thức, đối phó gây áp lực cho công tác kiểm soát chi ngân sách của Kho bạc cũng như theo dõi tại đơn vị. Việc phân bổ và giao dự toán của cơ quan dự toán cấp I (bộ, ban, ngành trên trung ương; sở, ban, ngành ở địa phương) chưa trực tiếp đến đơn vị sử dụng ngân sách mà thường ủy quyền cho đơn vị cấp dưới giao tiếp dự toán nên Kho bạc rất khó kiểm soát đôi khi dẫn tới số dự toán chi tiết thừa, thiếu so với dự toán tổng ban đầu mà cơ quan cấp I được giao.
Việc phân bổ và giao dự toán còn không phù hợp với tính chất chi. Ví dụ nhiều khoản chi như sửa chữa nhà cửa, cầu cống kinh phí rất lớn lẽ ra phải phân bổ và giao dự toán vào chi sự nghiệp có tính chất đầu tư nhưng thực tế lại giao vào chi thường xuyên NSNN.
Việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác phân bổ và giao dự toán còn hạn chế, nó chỉ áp dụng tại từng đơn vị, từng bộ phận công tác chủ yếu. Việc nối mạng tin học chưa được thiết lập, nếu được thiết lập thì cũng rất chậm nên gây mất khá nhiều công sức và thời gian cho công việc dự toán.
Thứ hai, Về nội dung và định mức chi.
Nội dung chi, hệ thống định mức và tiêu chuẩn chi vừa thiếu, vừa lạc hậu, vừa không thống nhất nên nhiều khoản chi ở tỉnh, huyện, xã đều khác nhau, kể cả có những khoản chi mà Bộ đã hướng dẫn chung toàn quốc; khoản chi tỉnh đã thống nhất trên địa bàn quản lý. Theo quy định của Luật NSNN sửa đổi 2002 thì Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương, UBND tỉnh trong việc xây dựng các định mức phân bổ và chế độ tiêu chuẩn định mức chi NSNN. Tuy nhiên ngành Tài chính vẫn còn lúng túng nên bản thân các đơn vị thiếu những căn cứ để lập dự toán chi, Kho bạc khó kiểm soát, cơ quan thanh tra, kiểm toán không có căn cứ kiểm tra và xác nhận tính chính xác, hợp lệ, hợp pháp của các khoản chi cũng như quyết toán chi tiêu của đơn vị khác.
Qua thực tiễn cho thấy, một số huyện, thành phố trực thuộc tỉnh đã đặt ra các khoản chi ngoài kế hoạch, thậm chí sai nguyên tắc quản lý tài chính, với lý do để phù hợp với địa phương. Vì vậy, xảy ra hiện tượng chi vượt chế độ diễn ra một cách phổ biến ở mọi nơi, mọi lúc. Ngoài ra nhiều khoản chi còn lãng phí mà Kho bạc cũng không kiểm soát được như chi mua công cụ, dụng cụ văn phòng, mua sắm tài sản… Sở dĩ như vậy vì những khoản chi này, Kho bạc mới chỉ căn cứ vào hóa đơn, chứng từ làm cơ sở chi tiền chứ chưa kiểm soát được số lượng, chủng loại hàng đó đã được sử dụng như thế nào.
Thứ ba, Phương thức cấp phát chi thường xuyên NSNN còn lạc hậu.
Phương thức cấp phát bằng lệnh chi tiền của cơ quan Tài chính thiếu căn cứ để KBNN kiểm soát xuất quỹ NSNN, đồng thời tạo ra một khoảng cách giữa chi NSNN với chi tiêu thực tế của đơn vị dự toán.
Phương thức cấp phát kinh phí ủy quyền trong điều kiện hiện nay là cần thiết khi cơ quan cấp trên không có điều kiện để trực tiếp làm nhiệm vụ của mình, nhưng đã ủy quyền thì trách nhiệm cụ thể ít được quan tâm.
Phương thức ghi thu, ghi chi NSNN không bảo đảm kịp thời, thường chậm so với quy định của Luật và thực chất là sự hợp pháp hóa chứng từ chi