CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN NSNN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CỦA HUYỆN PHÚC THỌ GIAI ĐOẠN 2010 - 2014
2.3. Thực trạng quản lý vốn NSNN đầu tư XDCB của huyện Phúc Thọ từ năm 2010 - 2014
2.3.2. Nội dung và quy trình quản lý vốn NSNN đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Phúc Thọ
- Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước các cấp do UBND huyện quyết định đầu tư, quyết định hình thức quản lý dự án. Hầu hết các dự án vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phúc Thọ được UBND huyện quyết định đầu tư giao cho BQLDA của huyện và Uỷ ban nhân dân cấp xã làm chủ đầu tư cụ thể như sau:
+ Uỷ ban nhân dân xã quyết định đầu tư các dự án xây dựng trên địa bàn xã có tổng mức đầu tư không quá 500 triệu đồng và thành lập Ban quản lý dự án do Chủ tịch, hoặc Phó chủ tịch uỷ ban nhân dân làm Trưởng ban, sử dụng cán bộ chuyên môn của xã để tổ chức quản lý thực hiện dự án.
Dự án có tổng mức đầu tư trên 500 triệu đồng sử dụng vốn ngân sách xã, UBND xã tổ chức lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình, trình phòng Tài chính –kế hoạch, Phòng quản lý đô thị tổ chức thẩm định làm cơ sở trình UBND huyện xem xét phê duyệt và giao cho UBND xã làm chủ đầu tư, UBND xã thành lập Ban QLDA do Chủ tịch, hoặc Phó chủ tịch uỷ ban nhân dân làm Trưởng ban, sử dụng cán bộ chuyên môn của xã để tổ chức quản lý thực hiện dự án.
+ Uỷ ban nhân dân huyện làm chủ đầu tư các dự án sử dụng ngân sách Thành phố hỗ trợ và nguồn vốn ngân sách huyện theo phân cấp quyết định đầu tư đến dự án nhóm C. Thông thường đây là các dự án quan trọng của huyện, các công trình có yêu cầu kỹ thuật cao, công trình phục vụ du lịch, văn hoá...
Các dự án do UBND huyện làm chủ đầu tư được áp dụng hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án. Tuỳ theo từng dự án cụ thể mà UBND huyện giao cho Ban QLDA đầy tư xây dựng chuyên trách thực hiện hoặc thành lập Ban
Thang Long University Libraty
65
QLDA mới sử cán bộ các phòng ban chuyên môn, và cán bộ xã để giúp UBND huyện quản lý dự án.
Hình thức quản lý dự án trường hợp chủ đầu tư không trực tiếp quản lý dự án mà thuê tổ chức tư vấn quản lý dự án và trường hợp chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án nhưng không thành lập Ban QLDA (quy định dự án có tổng mức đầu tư không quá 7 tỷ đồng) hiện chưa có dự án xây dựng công trình nào áp dụng trên địa bàn huyện.
Hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án trong những năm qua ở các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước đã mang lại những hiệu quả tích cực nhất định song nó còn tồn tại những hạn chế trong quản lý điều hành dự án do các nguyên nhân khách quan và có phần do năng lực của các Ban quản lý dự án còn chưa đáp ứng được theo nhiệm vụ được giao, trong đó chủ yếu là các ban quản lý dự án cấp xã và một số ban quản lý dự án kiêm nhiệm.
Do đó hiệu quả đầu tư các công trình còn hạn chế, một số dự án chậm tiến độ làm tăng chi phí đầu tư, chất lượng công trình chưa cao.
Chủ thể tham gia trong một dự án dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm:
+ Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng + Người có thẩm quyền quyết định đầu tư
+ Chủ đầu tư
+ Các nhà thầu tư vấn
+ Nhà thầu thi công xây dựng
Trong quá trình đầu tư xây dựng công trình, các chủ thể có vai trò, trách nhiệm khác nhau nhưng lại cùng có mối liên hệ trong giải quyết các vấn đề về triển khai thực hiện các công việc của dự án. Có thể mô hình hoá mối liên hệ giữa các chủ thể tham gia quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình như sơ đồ dưới đây:
66
Hình 2.2: Mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia dự án đầu tư XDCT a/ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư:
- Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước theo phân cấp của Thành phố. Các dự án đầu tư xây dựng công trình trên địa bàn huyện Phúc Thọ do chủ tịch UBND huyện phê duyệt các dự án có tổng mức đầu tư đến nhóm C (50 tỷ đồng) xuống đến các dự án có tổng mức đầu tư trên 500 triệu đồng. Các dự án có tổng mức đầu tư dưới 500triệu đồng do chủ tịch UBND xã quyết định đầu tư.
- Người quyết định đầu tư phê duyệt các nội dung gồm:
+ Phê duyệt chủ trương đầu tư
+ Phê duyệt dự án, Báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình + Phê duyệt kế hoạch đấu thầu
+ Phê duyệt các trường hợp điều chỉnh dự án theo quy định + Phê duyệt quyết toán vốn đầu tư
Các dự án do huyện làm chủ đầu tư thì cấp quyết định đầu tư vừa là chủ đầu tư. Do vậy ngoài các nội dung theo thẩm quyền trên, Chủ tịch UBND huyện cũng phê duyệt hay uỷ quyền cho Phó chủ tịch huyện phụ trách phê duyệt các nội dung thuộc thẩm quyền của chủ đầu tư.
Người có thẩm quyền quyết định đầu tư
Chủ đầu tư
Thành lập Ban QLDA Nhà thầu thi
công xây dựng Cơ quan quản lý nhà nước
về đầu tư xây dựng
Nhà thầu tư vấn
Thang Long University Libraty
67 b/ Chủ đầu tư:
Chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng công trình được xác định trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư.
Ban quản lý dự án do chủ tịch UBND huyện thành lập và ban QLDA do chủ tịch UBND các xã thành lập và được uỷ quyền tổ thực hiện các công việc thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư và báo cáo UBND cùng cấp trực tiếp phê duyệt.
Ban QLDA có trách nhiệm tổ chức thực hiện các công việc quản lý dự án từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án đến khi hoàn thành, nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác, sử dụng bao gồm: Tổ chức lập Dự án, lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình; tổ chức thẩm tra thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng công trình; tổ chức lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng; tổ chức bồi thường GPMB, tái định cư; tổ chức quản lý chất lượng, khối lượng, tiến độ và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình; tổ chức đảm bảo an toàn lao động, vệ sinh môi trường của công trình; tổ chức kiểm tra chất lượng vật liệu, kiểm định chất lượng công trình theo yêu cầu của chủ đầu tư; tổ chức kiểm tra và chứng nhận sự phù hợp về chất lượng công trình; tổ chức nghiệm thu thanh toán, quyết toán hợp đồng, thanh toán quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình; tổ chức nghiệm thu, bàn giao công trình; khởi công công trình và một số các công việc quản lý dự án khác.
Các dự án xây dựng có quy mô và yêu cầu kỹ thuật cao, sử dụng vốn Thành phố hỗ trợ do UBND huyện làm chủ đầu tư. UBND huyện giao nhiệm vụ cho Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện chuyên trách là đầu mối triển khai thực hiện các công việc của dự án thuộc thẩm quyền của chủ đầu tư.
Các dự án cơ cấu vốn chủ yếu là ngân sách huyện hỗ trợ, UBND huyện thành lập Ban QLDA mới để quản lý thực hiện dự án. Chủ tịch UBND xã
68
được giao làm trưởng Ban, tham gia ban QLDA còn có cán bộ các phòng ban chuyên môn của huyện và cán bộ lãnh đạo, cán bộ chuyên môn xã.
Cán dự án quy mô nhỏ dưới 500 triệu đồng do xã làm chủ đầu tư, chủ tịch UBND xã thành lập Ban QLDA gồm Phó chủ tịch xã làm trưởng ban, các thành viên khác gồm đại diện các ngành, đoàn thể xã và cán bộ chuyên môn xã.
Hiện nay, các Ban QLDA các công trình trong huyện còn hạn chế về năng lực quản lý điều hành, chuyên môn nghiệp vụ, quy mô tổ chức chưa đáp ứng theo quy định.
Đối với các Ban QLDA ở các xã, các thành viên Ban QLDA hầu hết chưa được bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý dự án, chưa có nhiều kinh nghiệm, kiến thức chuyên môn ngành xây dựng hạn chế. Việc nắm rõ các quy định hiện hành về quản lý dự án còn chưa thật đầy đủ. Các thành viên Ban QLDA làm kiêm nhiệm không chuyên trách nên thời gian tham gia xử lý các công việc liên quan đến dự án không được thường xuyên và kịp thời. Do vậy trong công tác tham mưu về các công việc quản lý dự án cho chủ đầu tư chưa đạt chất lượng cao. Tuy vậy ban QLDA ở các xã có thuận lợi ở gần công trình, gắn bó chặt chẽ với địa bàn dân cư nên có những thuận lợi trong công tác nắm bắt kiến nghị của nhân dân, xử lý những bất cập phát sinh, nhất là trong công tác bồi thường GPMB phục vụ thi công, công tác đảm bảo an ninh trật tự.
Ban QLDA đầu tư xây dựng huyện và các ban QLDA kiêm nhiệm khác được UBND huyện thành lập theo từng dự án hiện nay đã cơ bản đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ theo quy định. Trình độ cán bộ chuyên môn phù hợp, đa phần đều có các kỹ sư chuyên ngành phụ trách, có kinh nghiệm trong công tác quản lý dự án. Tuy vậy, số lượng cán bộ chuyên môn còn thiếu, phải đảm nhiệm cùng một lúc nhiều dự án khác nhau và chưa có nhiều kinh nghiệm quản lý các dự án quy mô lớn, có yêu cầu kỹ thuật cao, công nghệ mới.
c/ Nhà thầu tư vấn:
Thang Long University Libraty
69
Các nhà thầu tư vấn tham gia trong dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm: Tư vấn quản lý dự án, Tư vấn khảo sát thiết kế – lập dự án, Tư vấn lập và đánh giá hồ sơ thầu, Tư vấn giám sát thi công xây dựng công trình, Tư vấn quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình. Đây là các tổ chức nghề nghiệp có tư cách pháp nhân, có đăng ký kinh doanh về lĩnh vực hoạt động theo quy định.
Nhà thầu tư vấn chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ đầu tư về thực hiện đúng thủ tục đầu tư xây dựng, các quy định hiện hành, quy chuẩn xây dựng, các tiêu chuẩn sử dụng cho dự án, thực hiện đầy đủ các nội dung cam kết trong hợp đồng. Đảm bảo chất lượng công tác tư vấn đáp ứng theo yêu cầu của dự án. Nhà thầu tư vấn chịu sự kiểm tra thường xuyên chủ chủ đầu tư và các cơ quan quản lý nhà nước.
Các dự án đầu tư xây dựng công trình trên địa bàn huyện Phúc Thọ đều có sự tham gia các nhà thầu tư vấn giúp chủ đầu tư thực hiện trình tự các bước dự án, các thủ tục theo quy định và quản lý chất lượng thi công xây dựng công trình. Các dự án của huyện có quy mô nhỏ (quy mô đến nhóm C, công trình giao thông) và yêu cầu kỹ thuật không cao, giá trị hợp đồng tư vấn nhỏ, nên trong những năm gần đây đa số các dự án chủ đầu tư ký hợp đồng với các Nhà thầu tư vấn địa phương. Điều này thuận lợi cho giao dịch và kiểm tra của chủ đầu tư đối với các nhà thầu tư vấn và việc tiếp cận những vấn đề cần giải quyết trong quá trình triển khai dự án của nhà thầu tư vấn nhanh hơn. Song cũng còn một số hạn chế tồn tại dẫn đến chất lượng dự án và hiệu quả đầu tư chưa đáp ứng như mong muốn. Có thể thấy điều này ở các nội dung dưới đây:
+ Năng lực các nhà thầu tư vấn địa phương chưa phù hợp với quy định chung về điều kiện năng lực tổ chức cá nhân tham gia hoạt động xây dựng trong việc tư vấn lập và thẩm tra dự án đầu tư xây dựng, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, giám sát thi công xây dựng. Số lượng người thực tế của nhà
70
tầu tư vấn có năng lực, trình độ chuyên môn tương ứng chưa đáp ứng theo quy định, chưa có nhiều kinh nghiệm trong hoạt động tư vấn vây dựng. Đa phần các nhà thầu tư vấn địa phương chưa đủ điều kiện phân hạng do dó theo quy định chỉ được tư vấn hoạt động xây dựng dự án cấp 4, dự án chỉ yêu cầu lập báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình. Tuy nhiên ở nhiều dự án trên địa bàn các nhà thầu tư vấn đó vẫn được chỉ định làm tư vấn khảo sát, thiết kế lập dự án, giám sát thi công xây dựng công trình đến nhóm C, cấp công trình đến cấp III, kể cả những dự án có yêu cầu kỹ thuật, công nghệ phức tạp (như các cầu cọc khoan nhồi, bê tông ứng suất trước...), trong khi nhà thầu tư vấn khảo sát thiết kế, lập dự án, nhà thầu giám sát thi công chưa có nhiều kinh nghiệm ở các dự án này. Vì vậy chất lượng công tác tư vấn giúp cho chủ đầu tư chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến dự án có chất lượng thấp, chi phí xây dựng chưa sát với giá trị thực công trình, nhiều dự án phải điều chỉnh dự án, xử lý thay đổi thiết kế phát sinh bổ xung, kéo dài tiến độ dự án.
Giá trị hợp đồng tư vấn nhỏ, lựa chọn nhà thầu tư vấn nhủ yếu là hình thức chỉ định thầu, không có bước đánh giá năng lực nhà thầu tư vấn nên tính cạnh tranh không cao, thường do chủ quan của chủ đầu tư để lựa chọn. Các nhà thầu tư vấn địa phương có mối liên hệ thường xuyên cùng trong nhiều dự án khác nhau với các nhà thầu xây dựng địa phương, điều này có nguy cơ dẫn đến hoạt động tư vấn thiếu lành mạnh, ảnh hưởng đến chất lượng và chi phí dự của án.
Trong công tác giám sát thi công xây dựng công trình, một số nhà thầu tư vấn bố trí cán bộ tư vấn chưa thường xuyên bám sát hiện trường do cùng lúc tham gia giám sát nhiều dự án. Để xẩy ra những thiếu sót, làm sai lệnh về khói lượng, chất lượng công trình ở một số dự án mà năng lực của ban QLDA hạn chế, phụ thuộc nhiều vào các tổ chức tư vấn.
Thang Long University Libraty
71
d/ Nhà thầu thi công xây dựng công trình.
Nhà thầu thi công là doanh nghiệp xây dựng được thành lập theo quy định của pháp luật, có đăng ký kinh doanh về xây dựng. Nhà thầu thi công xây dựng chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ đầu tư về việc chấp hành các quy định của nhà nước về đầu tư và xây dựng, các yêu cầu của hồ sơ thiết kế được phê duyệt. Thực hiện đầy đủ các nội dung theo hợp đồng ký kết với chủ đầu tư bao gồm thi công xây dựng công trình đảm bảo khối lượng, chất lượng, thời gian thực hiện hợp đồng, các tiêu chuẩn, quy phạm áp dụng cho dự án, và các điều khoản khác quy định trong hợp đồng. Nhà thầu thi công xâu dựng có trách nhiệm tổ chức hệ thống quản lý chất lượng phù hợp với yêu cầu gói thầu. Nhà thầu thi công xây dựng công trình chịu sự giám sát, kiểm tra thường xuyên về chất lượng công trình của chủ đầu tư, nhà thầu tư vấn giám sát, nhà thầu tư vấn thiết kế và các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng.
Trong những năm qua, các doanh nghiệp xây dựng địa phương trên địa bàn huyện Phúc Thọ có sự phát triển nhanh về số lượng, đảm nhiệm phần lớn các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng của huyện. Hiện nay có khoảng 20 doanh nghệp xây dựng địa phương. Đa số các doanh nghiệp này có số năm kinh nghiệm tham gia hoạt động xây dựng từ 1 -5 năm, một số ít các doanh nghiệp xây dựng có kinh nghiệm từ 5-10 năm.
Năng lực hoạt động của một số doanh nghiệp địa phương còn yếu cả về vốn, con người, thiết bị phục vụ thi công, về kinh nghệm quản lý điều hành dự án do đó khi triển khai thi công xây dựng công trình giao thông, đa phần các dự án còn chậm tiến độ, chất lượng thi công các hạng mục công trình chưa cao, một số dự án xuống cấp nhanh sau khi bàn giao đưa vào khai thác sử dụng.
Hệ thống quản lý chất lượng nội bộ của nhà thầu mỏng về lực lượng,