Chương 3: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
3.2. Thực trạng chính sách tài chính Bảo hiểm xã hội ở Việt Nam
3.2.1. Thực trạng chính sách huy động nguồn tài chính bảo hiểm xã hội
3.2.2.1. Các quy định pháp lý
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI (năm 2011) cho giai đoạn 2011 – 2015 đã chỉ ra “Tăng tỉ lệ người lao động tham gia các hình thức bảo hiểm”. Để cụ thể hoá Nghị quyết Đại hội XI, Ban chấp hanh Trung ƣơng đã ban hành Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/06/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 nêu rõ nhiệm vụ:“Nghiên cứu, sửa đổi Luật BHXH theo hướng mở rộng đối tượng BHXH... Rà soát, bổ sung quy định buộc người sử dụng lao động phải đóng BHXH cho người lao động theo quy định của pháp
77
luật. Phấn đấu đến năm 2020 có khoảng 50% lực lượng lao động tham gia BHXH; 35% lực lượng lao động tham gia BHTN”.
Vấn đề chính sách an sinh xã hội một lần nữa đƣợc khẳng định trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII với mục tiêu “Từng bước mở rộng vững chắc hệ thống BHXH và an sinh xã hội. Tiến tới áp dụng chế độ BHXH cho mọi người lao động, mọi tầng lớp nhân dân…”.
Các quan điểm, định hướng của Đảng nêu trên về BHXH là nền tảng tư tưởng có tính chỉ đạo để cải cách chính sách và phát triển BHXH trong kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế. Chính sách của Đảng và Nhà nước là khuyến khích huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH.
* Chính sách huy động nguồn tài chính BHXH đƣợc quy định cụ thể trong Luật BHXH 2006 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2007:
Theo quy định của Luật BHXH 2006, bảo hiểm xã hội bắt buộc đƣợc thực hiện 05 chế độ: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động- bệnh nghề nghiệp, hưu trí và tử tuất, trừ một số đối tượng tham gia 02 chế độ hưu trí và tử tuất theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh Luật BHXH 2006 thì còn có những Quyết định, Nghị định, Thông tư hướng dẫn cụ thể hơn về đối tượng tham gia và mức đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động trong giai đoạn 2011-2016 như Quyết định số 42/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về quản lý tài chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Thông tƣ số 58/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý tài chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Quyết định số 04/2011/QĐ-TTg về quản lý tài chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Thông tư 134/2011/TT-BTC hướng dẫn Quyết định 04/2011/QĐ-TTg về quản lý tài chính BHXH Việt Nam.
Theo Luật BHXH 2006, đối tượng tham gia của bảo hiểm xã hội bắt buộc bao gồm:
1. Người lao động tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc là công dân Việt Nam, bao gồm:
78
a) Người làm việc theo hợp đồng lao động không xác định thời hạn, hợp đồng lao động có thời hạn từ đủ ba tháng trở lên;
b) Cán bộ, công chức, viên chức;
c) Công nhân quốc phòng, công nhân công an;
d) Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật công an nhân dân;
người làm công tác cơ yếu hưởng lương như đối với quân đội nhân dân, công an nhân dân;
đ) Hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và hạ sĩ quan, chiến sĩ công an nhân dân phục vụ có thời hạn;
e) Người làm việc có thời hạn ở nước ngoài mà trước đó đã đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc (Khoản 1 Điều 2 Luật BHXH 2006).
2. Người sử dụng lao động tham gia BHXH bắt buộc bao gồm cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân; tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội khác; cơ quan, tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam; doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh cá thể, tổ hợp tác, tổ chức khác và cá nhân có thuê mướn, sử dụng và trả công cho người lao động (Khoản 2 Điều 2 Luật BHXH 2006).
BHXH tự nguyện được thực hiện từ năm 2008 và thực hiện 02 chế độ hưu trí và tử tuất áp dụng đối những người trong độ tuổi lao động nhưng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc.
Bảo hiểm thất nghiệp đƣợc thực hiện từ năm 2009 áp dụng đối với những người lao động làm việc theo hợp đồng lao động từ 12 tháng trở lên tại các đơn vị người sử dụng lao động sử dụng từ 10 lao động trở lên.
Mức đóng góp của NLĐ và NSDLĐ vào quỹ BHXH theo quy định của Luật BHXH 2006 được tóm tắt ở bảng dưới:
79
Bảng 3.1: Mức đóng góp của NLĐ và NSDLĐ vào quỹ BHXH
Năm
NSDLĐ NLĐ
BHXH BHYT BHTN BHXH BHYT BHTN
ÔĐ-TS TNLĐ- BNN
HT-
TT HT-TT
2011 3% 1% 12% 3% 1% 6% 1.5% 1%
2012 3% 1% 13% 3% 1% 7% 1.5% 1%
2013 3% 1% 14% 3% 1% 7% 1.5% 1%
2014 3% 1% 14% 3% 1% 8% 1.5% 1%
2015 3% 1% 14% 3% 1% 8% 1.5% 1%
2016 3% 1% 14% 3% 1% 8% 1.5% 1%
Từ 1/2017-
5/2017 3% 1% 14% 3% 1% 8% 1.5% 1%
Từ
6/2017 3% 0,5% 14% 3% 1% 8% 1.5% 1%
Nguồn: Quyết định số 959/QĐ-BHXH và 595/QĐ-BHXH của BHXH Việt Nam
Đến ngày 20/11/2014, Luật BHXH 2014 đƣợc thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 và các văn kiện luật khác: Luật Việc làm năm 2013; Luật An toàn, vệ sinh lao động năm 2015.
- Theo Luật BHXH 2014 bổ sung:
+ Bổ sung thêm hình thức hưu trí bổ sung.
+ Mở rộng đối tƣợng tham gia BHXH bắt buộc: cán bộ không chuyên trách cấp xã, phường, thị trấn; Từ ngày 01/01/2018 thực hiện với lao động là người nước ngoài làm việc tại Việt Nam và người lao động làm việc theo hợp đồng lao động từ đủ 01 tháng đến dưới 03 tháng
- Theo Luật Việc làm 2013:
+ Mở rộng đối tượng tham gia BH thất nghiệp: NLĐ và NSDLĐ dưới 10 lao động cũng phải tham gia bảo hiểm thất nghiệp
Đặc điểm của giai đoạn này:
- Chính thức đƣợc Luật hóa.
- Quỹ BHXH độc lập với ngân sách.
- NLĐ và NSDLĐ tham gia đóng phí BHXH.
- Chính sách BHXH thay đổi để phù hợp với nhu cầu BHXH.
80
Nhìn chung, các quy định pháp lý về chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH đã cụ thể hóa các nghĩa vụ của người lao động và người sử dụng lao động nhằm bảo vệ quyền lợi cho người được bảo hiểm cũng như đảm bảo sự an toàn về mặt tài chính cho quỹ BHXH.
3.2.1.2. Tình hình thực hiện chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH giai đoạn 2011-2017
* Thực trạng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc
Bảng 3.2: Thực trạng đối tƣợng tham gia BHXH 2011-2017
Năm ĐVT 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Số lao động
tham gia BHXH bắt buộc
Nghìn
người 10.075 10.431 10.889 11.451 12.072 12.862 13.591 Tốc độ tăng so
năm trước % 6,72 3,3 4,3 5,1 5,4 6,5 5,6 Số đơn vị tham
gia BHXH Đơn vị 218.622 235.473 250.076 263.995 284.459 306.884 334.606 Tốc độ tăng so
năm trước % 9,8 7,7 6,2 5,5 7,7 7,9 9,0 Nguồn: Tính toán từ số liệu báo cáo thu của BHXH Việt Nam giai đoạn 2011-2017
Nhìn từ bảng số liệu trên cho thấy tổng số người tham gia BHXH bắt buộc tăng hàng năm trong giai đoạn 2011-2017, tổng số người tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc tính đến 31/12/2017 là hơn 13 triệu người, số đơn vị tham gia cũng tăng đều hàng năm và đến cuối năm 2017 là 334.606 đơn vị.
Các con số trên cho thấy số đối tƣợng tham gia BHXH bắt buộc tăng là do trong những năm qua, chủ sử dụng lao động ngày càng quan tâm hơn đến người lao động làm việc trong các doanh nghiệp của mình. Công tác tuyên truyền của cơ quan BHXH đã phát huy đƣợc tính tích cực, đối tƣợng tham gia và phạm vi BHXH đƣợc mở rộng, không chỉ áp dụng bắt buộc với khu vực Nhà nước mà còn mở rộng với mọi thành phần kinh tế khác. Điều này đã thể hiện
81
việc đáp ứng nguyện vọng của người lao động, nhất là người lao động làm công ăn lương. Đáp ứng kịp thời và phù hợp với đường lối đổi mới kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước đồng thời được mọi người lao động đồng tình hưởng ứng.
* Thực trạng huy động quỹ BHXH bắt buộc
Kể từ sau đổi mới chính sách BHXH (1995), tiếp đến là sự ra đời của luật BHXH (2007) và hiện nay là Luật BHXH (2014) thì số lượng người tham gia BHXH tăng nhanh cùng với việc Nhà nước thực hiện chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH bằng cách điều chỉnh tăng tiền lương tối thiểu liên tục trong giai đoạn này nên kết quả là số thu BHXH đã tăng cao. Tình hình huy động nguồn tài chính cho BHXH từ NLĐ và NSDLĐ giai đoạn 2011- 2017 đƣợc thể hiện trong bảng 3.3 nhƣ sau:
Bảng 3.3: Thu quỹ BHXH bắt buộc từ đóng góp của NLĐ và NSDLĐ giai đoạn 2011-2017
Đơn vị: Tỷ đồng CHỈ TIÊU 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Thu quỹ
BHXH bắt buộc
62.009 89.260 105.967 130.546 148.375 174.470 197.450
Thu quỹ OĐTS 8.455 11.157 13.241 15.063 17.025 20.001 22.677 Thu quỹ TNLĐ-
BNN 2.818 3.719 4.415 5.021 5.675 6.667 7.545 Thu quỹ HT-TT 50.736 74.384 88.311 110.462 125.675 147.802 167.228
Nguồn: Báo cáo thu BHXH các năm 2011 – 2017 của BHXH Việt Nam
Số liệu bảng trên cho thấy, chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH đã khiến cho số thu từ đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động tăng nhanh qua từng năm. Số thu của từng quỹ OĐTS, TNLĐ-BNN, HT-TT tăng đều về số tuyệt đối qua các năm từ 2011 đến 2017. Trong đó chiếm tỷ trọng lớn nhất là số huy động từ quỹ HT-TT, rồi đến số huy động từ quỹ OĐTS và cuối cùng là quỹ TNLĐ-BNN theo đúng tinh thần của Luật
82
BHXH 2006 và 2014 quy định. Biểu đồ dưới đây cho ta thấy rõ tốc độ tăng về số thu quỹ BHXH bắt buộc qua từng năm:
Biểu đồ 3.1: Tốc độ tăng thu quỹ BHXH bắt buộc từ đóng góp của NLĐ và NSDLĐ giai đoạn (2011-2017)
Nguồn: Báo cáo thu BHXH các năm 2011 – 2017 của BHXH Việt Nam
Nhìn từ bảng số liệu và biểu đồ, có thể thấy về số thu tuyệt đối của BHXH bắt buộc đều tăng hàng năm trong giai đoạn 2011-2017. Tính đến hết 31/12/2017 số thu là 197.450 tỷ đồng tăng gần 3,2 lần so với năm 2011, tương ứng với số tăng gần 135.443 tỷ đồng.
Tốc độ tăng giai đoạn này cũng dao động khá nhiều, năm 2012 tốc độ tăng lên khá mạnh lên tới 44%, nhƣng các năm sau (từ 2013 đến 2016) thì tốc độ tăng lại đang có xu hướng giảm sút hơn mặc dù về con số tuyệt đối thì số thu năm sau vẫn cao hơn so với năm trước.
Về cơ cấu nguồn tài chính của quỹ BHXH thì có thể thấy nguồn thu từ quỹ BHXH bắt buộc luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất tới 90%, sau đó là nguồn từ quỹ bảo hiểm thất nghiệp (khoảng 9%) và số rất ít còn lại 1% là từ nguồn thu quỹ BHXH tự nguyện.
83
Bảng 3.4: Tình hình nguồn thu quỹ BHXH giai đoạn 2011-2017
Đơn vị: Tỷ đồng CHỈ TIÊU 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Huy động từ quỹ
BHXH bắt buộc 62.009 89.260 105.967 130.546 148.375 174.472 197.450 Huy động từ quỹ
BHXH tự nguyện 251 379 552 802 919 1.121 1.207 Huy động từ quỹ
BH thất nghiệp 6.656 7.973 11.714 11.995 9.470 11.737 13.517 Tổng 68.916 97.612 118.23 143.343 158.764 68.916 212.174
Nguồn: Báo cáo của BHXH Việt Nam các năm 2011 - 2017 Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nguồn thu quỹ BHXH giai đoạn 2011- 2017
Nguồn: Tính toán từ báo cáo nguồn thu BHXH các năm 2011 - 2017
Tất cả những kết quả trên là do chính sách tài chính, cụ thể là chính sách huy động nguồn thu đƣợc áp dụng khá triệt để. Hiện nay, chính sách huy động nguồn tài chính BHXH đƣợc thực hiện qua ba hình thức: thu chuyển khoản, thu từ ngân sách nhà nước chuyển sang và thu bằng tiền mặt, đảm bảo thu đúng, thu đủ, thu kịp thời và tuân thủ quy định của pháp luật, điều này góp phần quan trọng làm căn cứ để giải quyết chế độ cho người lao động được đầy đủ, kịp thời, chính xác.
84
Mặc dù BHXH Việt Nam đã có những chính sách tuyên truyền, thông tin rộng rãi về chế độ BHXH, đồng thời cũng đã áp dụng nhiều biện pháp tích cực để thu BHXH nhƣng tình trạng nợ đọng, trốn đóng BHXH vẫn xảy ra, đặc biệt là trong những năm gần đây khi tình hình kinh tế suy thoái, hậu khủng hoảng đã ảnh hưởng đến quyền lợi của NLĐ. Hiện nay, tình trạng nợ đóng BHXH còn khá phổ biến trong các doanh nghiệp, nhiều doanh nghiệp trong đó có cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hàng chục năm nay không đóng tiền BHXH cho NLĐ với số tiền lên tới hàng chục tỷ đồng. Tính đến năm 2017, cả nước có tỷ lệ nợ đọng BHXH là 2.92%. Tình hình nợ đọng, trốn đóng BHXH, BHYT, BHTN xảy ra hầu hết các địa phương trong cả nước. Thậm chí có tình trạng DN đã trích trừ tiền lương của người lao động nhưng chiếm dụng để sử dụng vào mục đích khác, không nộp vào quỹ. Nguyên nhân một phần là do mức lãi suất quy định cho các khoản nợ BHXH so với lãi suất cho vay của các ngân hàng hiện có sự chênh lệch quá lớn khiến DN mặc nhiên chiếm dụng tiền BHXH làm vốn.
Bảng 3.5: Tình hình nợ đóng BHXH giai đoạn 2011 – 2017
Năm Tổng số tiền phải thu BHXH bắt buộc (tỷ đồng)
Số tiền thu BHXH bắt buộc (tỷ đồng)
Số tiền nợ đóng BHXH bắt buộc (tỷ đồng)
Tỷ lệ nợ đóng BHXH so với số phải thu
(%)
2011 64.353 60.009 4.344 6,75%
2012 94.225 89.260 4.965 5,27%
2013 110.997 105.967 5.030 4,53%
2014 137.274 130.546 6.728 4,90%
2015 154.211 148.375 5.836 3,78%
2016 180.989 174.472 6.517 3,60%
2017 203.397 197.450 5.947 2,92%
Nguồn: Báo cáo của BHXH Việt Nam các năm 2011 - 2017
Từ bảng số liệu ta có thể thấy số nợ và tình trạng trốn tránh tham gia BHXH cho NLĐ của các đơn vị sử dụng lao động rất lớn lên tới hàng nghìn tỷ đồng. Số nợ này chủ yếu tập trung ở khu vực sản xuất kinh doanh, doanh nghiệp ngoài quốc
85
doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Tính đến hết năm 2017, nợ bảo hiểm xã hội bắt buộc là 5.947 nghìn tỷ đồng (giảm so với năm 2016 tương ứng số nợ giảm 570 tỷ đồng). Nợ đọng tập trung chủ yếu ở khu vực các doanh nghiệp ngoài quốc doanh (8,66% so với số phải thu), các hợp tác xã (6,28% số phải thu) và các doanh nghiệp Nhà nước (5,5% so với số phải thu). Mặc dù số tiền nợ đóng BHXH bắt buộc có tăng lên hàng năm trong giai đoạn 2011 – 2017 nhƣng có thể thấy tỷ lệ nợ đóng BHXH so với số phải thu BHXH bắt buộc đang giảm dần đi, năm 2011 tỷ lệ này là 6.75% thì đến năm 2017 tỷ lệ này chỉ còn là 2.92%. Kết quả này là do sự cố gắng nỗ lực của toàn ngành BHXH trong công tác tuyên truyền, đôn đốc thu BHXH đối với các thành phần kinh tế, điều này càng khẳng định những bước đi đúng đắn trong việc định hướng cho ngành BHXH nói chung cũng nhƣ chính sách huy động nguồn tài chính BHXH bắt buộc nói riêng.
3.2.2. Thực trạng chính sách sử dụng nguồn tài chính BHXH Việt Nam giai đoạn 2011-2017
Sử dụng nguồn tài chính quỹ BHXH để chi trả BHXH cho những người đƣợc bảo hiểm cũng là một mặt của chính sách tài chính quỹ BHXH. Việc quản lý chặt chẽ đối tượng hưởng và mức hưởng trong hoạt động chi quỹ BHXH là nhân tố có tính quyết định tới hiệu quả quản lý sử dụng, tiết kiệm đƣợc nguồn tài chính. Những đánh giá về quy định pháp lý và thực trạng chi quỹ BHXH sẽ cho thấy rõ chính sách sử dụng nguồn tài chính quỹ BHXH.
3.2.2.1. Các quy định pháp lý
Trong giai đoạn nghiên cứu của luận án thì những quy định pháp lý về sử dụng nguồn tài chính quỹ BHXH đƣợc thể hiện thông qua các quy định để chi trả trợ cấp cho các chế độ BHXH bao gồm: Quyết định số 42/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về quản lý tài chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Thông tư số 58/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý tài chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Quyết định số 04/2011/QĐ-TTg về quản lý tài
86
chính đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Thông tư 134/2011/TT-BTC hướng dẫn Quyết định 04/2011/QĐ-TTg về quản lý tài chính BHXH Việt Nam.
Ngoài ra với sự ra đời của Luật BHXH 2014 và Quyết định số 826/QĐ- BHXH về quản lý chi trả các chế độ BHXH, BHTN thì các nội dung liên quan đến chi quỹ BHXH được thể hiện thông qua đối tượng hưởng và mức hưởng.
Đối tượng hưởng của BHXH bắt buộc:
Theo Mục 1 chương 3 Luật BHXH 2006 (chế độ ốm đau), mục 2 chương 3 Luật BHXH 2006 (chế độ thai sản), mục 3 chương 3 Luật BHXH 2006 (chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp), mục 4 chương 3 Luật BHXH 2006 (chế độ hưu trí), mục 5 chương 3 Luật BHXH 2006 (chế độ tử tuất) thì đối tượng được hưởng là:
Người lao động tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc là công dân Việt Nam, bao gồm:
a) Người làm việc theo hợp đồng lao động không xác định thời hạn, hợp đồng lao động có thời hạn từ đủ ba tháng trở lên;
b) Cán bộ, công chức, viên chức;
c) Công nhân quốc phòng, công nhân công an;
d) Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật công an nhân dân;
người làm công tác cơ yếu hưởng lương như đối với quân đội nhân dân, công an nhân dân;
đ) Hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và hạ sĩ quan, chiến sĩ công an nhân dân phục vụ có thời hạn;
e) Người làm việc có thời hạn ở nước ngoài mà trước đó đã đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc.
Cụ thể nhƣ sau:
- Đối với nguồn từ NSNN:
Chi từ nguồn Ngân sách nhà nước cho người hưởng các chế độ BHXH trước ngày 01/01/1995, gồm: