Chương 3: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
3.3. Đánh giá về chính sách tài chính bảo hiểm xã hội ở Việt Nam
3.3.1. Kết quả đạt đƣợc
Dựa vào những phân tích và đánh giá ở các phần trước, chúng ta thấy chính sách tài chính BHXH Việt Nam thời gian qua đã đạt đƣợc những kết quả chủ yếu sau:
Về chính sách huy động nguồn tài chính BHXH: Chính sách huy động nguồn tài chính BHXH đã đạt đƣợc những kết quả đáng khích lệ, điều này đƣợc thể hiện thông qua các quy định pháp lý, số người tham gia và số thu. Cụ thể:
- Các quy định pháp lý về chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH đã cụ thể hóa các nghĩa vụ của người lao động và người sử dụng lao động nhằm bảo vệ quyền lợi cho người được bảo hiểm. Ngoài ra, các quy định pháp lý về chính sách huy động nguồn tài chính khá toàn diện và khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước, các bộ ban ngành, đặc biệt là Bộ tài chính.
Chính sách huy động nguồn tài chính cho BHXH cũng được hướng dẫn cụ thể trong các quyết định và thông tƣ trong giai đoạn này đã giúp cho quá trình thực thi trở nên dễ dàng hơn.
115
- Đối tƣợng tham gia BHXH ngày càng đƣợc mở rộng. Việc mở rộng đối tượng tham gia BHXH đã tạo điều kiện cho nhiều người lao động có thể tham gia BHXH, đảm bảo quyền được tham gia BHXH của người dân một cách công bằng. Nếu như trước đổi mới, phạm vi đối tượng tham gia BHXH bắt buộc chỉ bao gồm người lao động trong khu vực Nhà nước, thì sau đổi mới đã từng bước đƣợc mở rộng ra các doanh nghiệp trong các thành phần kinh tế khác nhau có sử dụng từ 10 lao động trở lên. Đối tƣợng tham gia BHXH bắt buộc đƣợc mở rộng tới người lao động làm việc theo hợp đồng lao động 3 tháng trở lên và hợp đồng lao động không xác định trong các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức không phân biệt quy mô lao động và thành phần kinh tế. Nhờ có đơn vị sử dụng lao động, số lao động tham gia BHXH liên tục tăng qua các năm. Luật BHXH 2014 mới đã quy định thêm loại hình BHXH tự nguyện. Như vậy những người không thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc sẽ đƣợc tham gia BHXH tự nguyện. Chính sách mở rộng đối tƣợng tham gia BHXH, loại hình BHXH đã tạo điều kiện cho người lao động có thể tự do di chuyển, lựa chọn nơi làm việc từ đơn vị này đến đơn vị khác thuộc mọi thành phần kinh tế phù hợp với khả năng và nguyện vọng, tạo ra sự bình đẳng giữa những người lao động trong các thành phần kinh tế. Đó là một trong những điều kiện quan trọng để thúc đẩy sự phát triển của thị trường lao động, phát huy và sử dụng triệt để năng lực lao động của từng người lao động, tạo ra nhiều của cải xã hội.
- Số thu quỹ BHXH ngày càng gia tăng và quá trình khai thác thu BHXH đã cơ bản đảm bảo thu đúng, thu đầy đủ, đúng đối tƣợng, kịp thời và tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Thời gian qua BHXH Việt Nam đã áp dụng nhiều chính sách để tổ chức, thực hiện thu BHXH. Mặc dù còn nhiều khó khăn nhƣng công tác thu BHXH thời gian qua luôn đạt đƣợc những kết quả tốt đẹp, hàng năm thu BHXH đều vượt mức kế hoạch do Chính phủ giao, năm sau luôn cao hơn so với năm trước.
Tỷ lệ hoàn thành thu BHXH khá cao, khẳng định sự nỗ lực của toàn bộ Ngành BHXH Việt Nam trong việc thực hiện những quy định về thu BHXH.
116
Bảng 3.18: Tỷ lệ hoàn thành thu BHXH bắt buộc giai đoạn 2011 - 2017
Năm Tổng số tiền phải thu BHXH bắt buộc
(tỷ đồng)
Số tiền thu BHXH bắt
buộc (tỷ đồng) Tỷ lệ hoàn thành thu BHXH (%)
2011 64.353 62.009 96%
2012 94.225 89.260 95%
2013 110.997 105.967 95%
2014 137.274 130.546 95%
2015 154.211 148.375 96%
2016 180.989 174.470 96%
2017 203.397 197.450 97%
Nguồn: Báo cáo thu BHXH các năm 2011 – 2017 của BHXH Việt Nam Bên cạnh đó, thành công trong chính sách huy động nguồn tài chính BHXH còn đến từ nhận thức của xã hội cả từ phía người quản lý và người dân đang dần được nâng cao. Người dân ngày càng nhận thức được đúng đắn hơn về quyền lợi và trách nhiệm của mình trong tham gia vào hệ thống an sinh xã hội.
Về chính sách sử dụng nguồn tài chính BHXH: Nhìn chung, trừ một số quy định còn bất cập trên thực tế, đa phần các quy định liên quan đến chi trả cho các chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử tuất đều tương đối phù hợp về đối tượng hưởng và mức hưởng.
Trong quá trình thực thi, chính sách sử dụng quỹ BHXH đã có tác động tích cực đến việc ổn định đời sống của người lao động trong quá trình lao động và khi nghỉ hưu, mức hưởng đã cơ bản đảm bảo cuộc sống cho hàng triệu người lao động khi gặp rủi ro không có thu nhập hay khi hết khả năng lao động. Các chế độ chính sách BHXH đƣợc thực hiện chặt chẽ, đúng đối tƣợng, đúng chế độ. Việc chi trả lương hưu và trợ cấp BHXH đảm đảo đúng kỳ, đủ số tiền, tận tay không phiền hà cho người thụ hưởng.
Về chính sách đầu tư tăng trưởng quỹ BHXH: Các quy định pháp lý về đầu tƣ quỹ đã đƣợc đề cập cụ thể hơn trong các Nghị Định, Quyết Định và Thông tư, bước đầu tạo cơ sở cho quá trình triển khai trên thực tế. Ngoài ra, các
117
quy định pháp lý qua các giai đoạn có tham khảo và mang tính kế thừa tương đối cụ thể luật pháp của các nước trên thế giới.
Các quy định pháp lý về đầu tƣ quỹ BHXH hiện nay đã chú trọng vào các tài sản tài chính có độ an toàn cao. Việc sử dụng tiền lãi từ hoạt động đầu tƣ tăng trưởng quỹ BHXH hiện nay là tương đối hợp lý.
Tài chính của quỹ BHXH đã chuyển dần từ chỗ phụ thuộc vào NSNN (nguồn kinh phí cho việc thực hiện chính sách BHXH do nhà nước đảm bảo) sang hình thành một quỹ BHXH độc lập, nguồn thu là từ đóng góp của các bên tham gia BHXH với mục tiêu tiến dần đến cân đối, độc lập. Quỹ BHXH độc lập với NSNN, đƣợc quản lý tập trung, thống nhất, hạch toán độc lập thu, chi, bảo toàn và phát triển theo luật định. Nhờ đó, bước đầu tạo nên sự ổn định tài chính cần thiết để thực hiện các chế độ BHXH đối với NLĐ, không phụ thuộc và ảnh hưởng đến nguồn NSNN.
Về chính sách cân đối quỹ BHXH: Cân đối quỹ BHXH là một yêu cầu quan trọng đã đƣợc quy định trong Nghị quyết Đại hội Đảng XII và trong Luật BHXH 2014, đây là cơ sở để các cơ quan bộ, ngành liên quan đảm bảo nguồn tài chính cũng như có hướng sử dụng, quản lý an toàn, đảm bảo cân đối lâu dài.
Các quy định để đảm bảo tăng nguồn thu nhƣ mở rộng đối tƣợng tham gia BHXH, các quy định đảm bảo an toàn và tăng trưởng quỹ BHXH đồng thời với các quy định về chi quỹ BHXH tiết kiệm, hiệu quả đã góp phần đảm bảo tính cân đối của quỹ.
Quá trình thực thi và các số liệu ở các phần phân tích trên cho thấy hiện tại các quỹ ngắn và dài hạn vẫn đảm bảo đƣợc tính cân đối khi số chi vẫn nhỏ hơn số thu.
3.3.3. Những hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc thì chính sách tài chính BHXH Việt Nam giai đoạn 2011-2017 có một số hạn chế nhƣ sau:
Về chính sách huy động nguồn tài chính BHXH:
118
Chính sách huy động nguồn tài chính BHXH mặc dù mở rộng đƣợc đối tượng tham gia nhưng cần xem xét ưu tiên đối tượng nào trước để mở rộng diện bao phủ, với mức đóng - hưởng hợp lý. Chính sách huy động phải kết hợp với chính sách sử dụng nguồn tài chính BHXH để thiết kế mức đóng - hưởng phù hợp, cần quy định mức đóng tối thiểu - tối đa, không nên quy định đóng ít, đóng ngắn (ít năm) lại hưởng cao và hưởng dài như hiện nay. Cần thiết kế chính sách để mở rộng diện tham gia ở khu vực phi chính thức và đảm bảo mức độ tuân thủ chính sách và quy định về bảo hiểm xã hội bắt buộc trong khu vực chính thức.
Mặc dù quá trình tổ chức thực thi chính sách huy động nguồn tài chính BHXH đã thu đƣợc kết quả khá tốt, mức thu tăng lên về số tuyệt đối qua các năm từ 2011 đến 2017, tuy nhiên những năm qua công tác thực hiện khai thác, huy động nguồn tài chính quỹ BHXH cũng còn những tồn tại nhất định cần sớm đƣợc khắc phục đó là:
- Đối tƣợng tham gia BHXH bắt buộc hàng năm tuy vẫn tăng, song tốc độ tăng bình quân thấp hơn tốc độ tăng số lƣợng lao động tham gia vào khu vực làm công ăn lương. Tỷ lệ bao phủ của BHXH bắt buộc mới đạt khoảng trên 20% so với lực lƣợng lao động. Vì vậy, việc phấn đấu đạt 50% lực lƣợng lao động tham gia BHXH vào năm 2025 còn khoảng cách khá xa. Cụ thể, tính đến cuối năm 2017, tổng đối tượng đang tham gia BHXH là hơn 13 triệu người, chiếm 24,08% lực lƣợng lao động từ 15 tuổi trở lên. Hiện tƣợng trốn đóng BHXH còn diễn ra phổ biến ở các doanh nghiệp nhỏ và vừa.
- Số lượng những người tham gia BHXH có tăng lên nhưng tăng không nhiều và không bền vững. Nhiều người đã tham gia BHXH rồi nhưng do trục trặc của nền kinh tế họ phải rút khỏi thị trường lao động và muốn nhận BHXH một lần. Theo con số khảo sát của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, mỗi năm có khoảng 600 nghìn đến 700 nghìn người ra khỏi hệ thống BHXH. Số đối tượng hưởng trợ cấp BHXH một lần ngày càng tăng (năm 2017 số người hưởng BHXH một lần là 695.943 người, tăng 17.2% so với năm 2011) và có xu hướng năm sau đều tăng so với năm trước, tính từ năm 2011 đến nay bình quân mỗi năm cú khoảng hơn ẵ triệu người hưởng trợ cấp BHXH một lần. Đõy là vấn đề
119
rất đáng quan tâm bởi không phù hợp với bản chất và mục tiêu của BHXH là bảo hiểm dài hạn nhằm bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động khi về già.
Bảng 3.19: Tình hình lao động tham gia BHXH trên tổng số lao động tham gia hoạt động kinh tế giai đoạn 2011 - 2017
Năm
Tổng số lao động tham gia hoạt động KT (nghìn người)
Số lao động tham gia BHXH
(nghìn người) Mức độ bao
phủ của BHXH bắt
buộc BHXH
bắt buộc BHXH tự
nguyện BHTN Tổng
2011 50.223 10.075 96 7.968 18.169 20,11%
2012 51.739 10.431 139 8.304 18.881 20,17%
2013 52.526 10.889 170 8.600 19.370 20,18%
2014 53.440 11.451 196 9.213 20.861 21,42%
2015 54.590 12.072 250 9.851 21.834 21,49%
2016 54.875 12.862 241 11.280 24.691 23,44%
2017 56.437 13.591 227 11774 25.592 24,08%
Nguồn: Báo cáo tình hình tham gia BHXH các năm 2011 - 2017 - Mặc dù chính sách huy động nguồn tài chính cho quỹ BHXH đã đƣợc thực hiện khá tốt thông qua số thu của quỹ ngày càng tăng qua các năm từ 2011 đến 2017. Tuy nhiên tình trạng nợ đọng, chậm đóng BHXH còn xảy ra phổ biến, gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của NLĐ. Hiện nay, tình trạng nợ đóng BHXH còn khá phổ biến trong các doanh nghiệp, nhiều doanh nghiệp trong đó có cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hàng chục năm nay không đóng tiền BHXH cho NLĐ với số tiền lên đến hàng chục tỷ đồng.
Nguyên nhân chính là do nhiều doanh nghiệp khó khăn trong sản xuất kinh doanh, giải thể, phá sản hoặc ngừng hoạt động nên không có nguồn kinh phí trả lương và đóng BHXH, BHYT cho NLĐ, nhất là doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực xây dựng, thủy lợi và giao thông vận tải. Tuy nhiên, nhiều đơn vị sử dụng lao động cố tình không đóng BHXH cho NLĐ chỉ vì muốn thu lợi nhuận tối đa, không quan tâm đến quyền lợi của NLĐ. Ngoài ra, một bộ phận doanh nghiệp còn khai mức lương thấp để giảm số tiền đóng BHXH.
Để khắc phục những tình trạng trên đây, BHXH Việt Nam cần sớm hoàn thiện chính sách huy động nguồn tài chính quỹ BHXH, đồng thời đƣa ra các
120
biện pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả công tác huy động nguồn tài chính BHXH ở Việt Nam.
Về chính sách sử dụng nguồn tài chính BHXH:
Một số quy định còn chƣa hợp lý và phức tạp trong tổ chức thực hiện nhƣ mức hưởng chế độ ốm đau trong trường hợp mắc bệnh cần chữa trị dài ngày trong 180 ngày được hưởng 75% mức tiền lương, tiền công đóng BHXH của tháng liền kề trước khi nghỉ việc, sau đó nếu tiếp tục điều trị thì được hưởng theo mức thấp hơn. Luật Bảo hiểm xã hội hiện hành mới chỉ quy định mức trợ cấp ốm đau theo tháng, chƣa có quy định mức trợ cấp ốm đau theo ngày...
Luật BHXH đã quy định điều kiện hưởng tai nạn lao động, tuy nhiên trong một số trường hợp vẫn chưa được xác định rõ ràng có được coi là tai nạn lao động hay không nhƣ do tự hủy hoại bản thân, sử dụng ma túy, chất gây nghiện khác trái quy định của pháp luật,..
Quy định tuổi nghỉ hưu như hiện hành là thấp so với xu hướng tuổi thọ ngày càng tăng và nguy cơ mất khả năng cân đối quỹ hưu trí và tử tuất. Quy định tuổi nghỉ hưu của lao động nữ thấp hơn nam 5 tuổi là chưa đảm bảo vấn đề giới, chƣa hợp lý trong điều kiện kinh tế - xã hội ngày càng phát triển và sức ép của già hoá dân số. Quy định này chƣa phù hợp với Công ƣớc Liên Hợp quốc về xóa bỏ tất cả các hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW), trong đó đã xác định trách nhiệm quốc gia trong việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm xóa bỏ phân biệt với phụ nữ. Quy định điều kiện hưởng lương hưu, cần xem xét lại quy định về tuổi nghỉ hưu đối với lao động nữ để đảm bảo tính bình đẳng và công bằng hơn cũng nhƣ tạo điều kiện cho lao động nữ có thể tiếp tục làm việc và nâng cao mức thu nhập; đặc biệt hơn là đảm bảo cân đối quỹ hưu trí và tử tuất.
Một số trường hợp giải quyết chế độ hưu trí trước tuổi do thực hiện lồng ghép chính sách BHXH với các chính sách khác nhƣ chính sách lao động, sắp xếp doanh nghiệp,… từ đó làm ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn thu và cân đối trong dài hạn của Quỹ BHXH.
121
Còn có chênh lệch lớn về mức hưởng giữa trợ cấp tuất một lần và trợ cấp tuất hàng tháng, tạo nên sự không công bằng giữa các đối tượng thụ hưởng chế độ này. Sự bất cập này thường xẩy ra đối với thân nhân người hưởng trợ cấp tuất hàng tháng với thời gian hưởng quá ngắn (con chuẩn bị hết tuổi hưởng trợ cấp, bố mẹ đã quá già, yếu,..); trong khi đó nếu họ được hưởng chế độ tuất một lần thì mức hưởng của họ lớn hơn nhiều.
Khi so sánh với các quy định trong công ƣớc 102 của Tổ chức lao động quốc tế thì mức hưởng các chế độ BHXH ở nước ta còn cao.
Bảng 3.20: So sánh các quy định trong công ƣớc 102 với chế độ BHXHVN
Chế độ Công ƣớc 102 Việt Nam
Ốm đau 45% 75% lương, thời gian hưởng từ 30-50 ngày/năm Thai sản 45% 100% lương, thời gian hưởng từ 4-6 tháng
Hưu trí 40% 75% lương bình quân, có 30 năm đóng BHXH đối với lao động nam, 25 năm đối với lao động nữ.
Tử tuất
40% 50%-70% lương cơ sở/ một suất, không quá 4 định suất
Nguồn: Công ước 102, Tổ chức lao động quốc tế, Luật BHXH 2006, 2014 Còn ở một số nước, nhìn chung mức hưởng các chế độ BHXH đều xoay quanh mức hưởng quy định tại công ước 102 và thấp hơn nước ta. Ví dụ: chế độ ốm đau ở Thái Lan là 50% lương; chế độ thai sản 50% lương trong thời gian 90 ngày; ở Pháp: chế độ hưu trí là 50% lương; riêng chế độ thai sản, một số nước áp dụng mức trợ cấp 90-100% lương như: Pháp 90% lương, Đức 100%
lương,... Đây là một vấn đề lớn ảnh hưởng tới cân đối quỹ BHXH và ảnh hưởng đến nguồn vốn đầu tƣ quỹ. Vì vậy BHXH Việt Nam cần sớm nghiên cứu kiến nghị, điều chỉnh mức hưởng một số chế độ cho tương ứng với mức đóng BHXH.
So sánh với tiêu chuẩn trong Công ƣớc số 102 (năm 1952) của Tổ chức Lao động quốc tế thì ở nước ta đang áp dụng 7/9 chế độ bảo hiểm xã hội theo tiêu chuẩn. Còn 02 chế độ chƣa đƣợc thực hiện là trợ cấp gia đình và trợ cấp thương tật vĩnh viễn.
Tóm lại, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc trong công tác chi trả BHXH
122
thì hoạt động này cũng còn tồn tại những hạn chế nhất định cả về cơ chế chính sách cũng nhƣ trong tổ chức thực hiện đòi hỏi ngành BHXH cần phải nghiên cứu cải tiến tìm ra các biện pháp hữu hiệu để công tác chi trả BHXH ngày càng đạt hiệu quả cao hơn.
Về chính sách đầu tư tăng trưởng quỹ BHXH:
- Năm 2016, Luật BHXH sửa đổi bổ sung có hiệu lực thi hành, tuy nhiên các văn bản hướng dẫn cũng như quy chế phối hợp trong việc cung cấp danh sách các Ngân hàng hoạt động tốt giữa Ngân hàng Nhà nước và BHXH Việt Nam chưa kịp ban hành cũng ảnh hưởng phần nào đến hoạt động đầu tư năm 2016 của BHXH Việt Nam.
- Các lĩnh vực quỹ BHXH đƣợc phép đầu tƣ chƣa đa dạng, cơ cấu còn chưa hợp lý (tỷ lệ cho Ngân sách Nhà nước vay và mua Trái phiếu Chính phủ chiếm tỷ trọng lớn), vì vậy hiệu quả đầu tƣ chƣa cao;
- Tỷ lệ sinh lời từ hoạt động đầu tƣ quỹ BHXH mặc dù có đƣợc cải thiện song hiệu quả đầu tƣ quỹ BHXH chƣa cao. Có những năm tỷ lệ sinh lời thấp hơn hoặc bằng với tỷ lệ lạm phát khiến việc bảo tồn và phát triển quỹ BHXH phát triển bền vững trở nên khó khăn hơn.
- Thực hiện chỉ đạo của Hội đồng Quản lý, quỹ BHXH tập trung chủ yếu cho Ngân sách Nhà nước vay và mua Trái phiếu Chính phủ, tuy nhiên do thời hạn cho vay dài (10 năm) mà chƣa mở rộng đến các hình thức đầu tƣ khác có lợi nhuận cao hơn nên chƣa tận dụng hết khả năng sinh lời của quỹ, đồng thời ảnh hưởng đến khả năng cân đối của quỹ trong thời gian dài;
Về chính sách cân đối quỹ BHXH:
Tuổi nghỉ hưu theo quy định tương đối thấp, đặc biệt quy định độ tuổi nghỉ hưu với những nhóm đối tượng đặc thù như lực lượng vũ trang dẫn đến việc thời gian đóng bảo hiểm thấp nhưng thời gian hưởng lương hưu dài.
Mặc dù các quy định pháp lý có mở rộng đối tƣợng tham gia BHXH song trên thực tế với tỷ lệ bao phủ mới đạt khoảng 80% so với số người thuộc diện