Chương 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CHỈNH LÝ TÀI LIỆU LƯU TRỮ TẠI CÁC CƠ QUAN BỘ
3.1. Nhóm giải pháp chung
3.1.2. Xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy định, hướng dẫn về chỉnh lý tài liệu lưu trữ
3.1.2.1. Xây dựng và ban hành Thông tư của Bộ Nội vụ hướng dẫn chỉnh lý tài liệu
Ngày 19/5/2004, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước ban hành Công văn số 283/VTLTNN-NVTW hướng dẫn chỉnh lý tài liệu hành chính. Trong quá vận dung dụng, chúng tôi thấy có một số vướng mắc và hạn chế như sau:
- Về biên soạn các văn bản hướng dẫn chỉnh lý:
+ Bản hướng dẫn phân loại, LHS: Công văn số 283 hướng dẫn 6 phương án phân loại tài liệu, trong đó có phương án thứ 5 và thứ 6 là “vấn đề - thời gian” và
“thời gian - vấn đề”. Theo hướng dẫn thì 2 phương án này áp dụng cho đơn vị nhỏ, có ít tài liệu. Hướng dẫn trên là chưa đầy đủ và chưa phù hợp. Do đó, cần bổ sung thêm phương án này có thể áp dụng đối với phông tài liệu mà cơ quan, đơn vị hình thành phông đã giải thể, có mốc thời gian hình thành cách xa thời gian chỉnh lý.
+ Bản hướng dẫn XĐGTTL: Cần phải hướng dẫn cụ thể hơn, làm rõ cách thức xử lý đối với phông tài liệu đã xác định THBQ từ văn thư, sử dụng bảng THBQ tài liệu phổ biến, kết hợp vận dụng bảng THBQ tài liệu chuyên ngành (trường hợp đã có và chưa có), xử lý tài liệu trùng, nhóm tài liệu hết THBQ.
- Vấn đề phân năm đối với loại tài liệu dự toán, quyết toán, kế hoạch, báo cáo tổng kết… chưa hướng dẫn cụ thể nên có nhiều quan điểm chưa thống nhất.
- Vấn đề đánh số tờ cho tài liệu bên trong hồ sơ: Thực tiễn chỉ ra rằng, việc đánh số tờ đối với hồ sơ bảo quản vĩnh viễn là hợp lý vì nó có tính chất ổn định, tuy nhiên có nên đánh số tờ đối với hồ sơ bảo quản 20 năm trở lên chưa hẳn đã hoàn toàn phù hợp vì: Việc nộp lưu tài liệu không đúng thời hạn quy định, do đó nhiều tài liệu có THBQ trên 20 năm nhưng thực tế chỉ còn một số năm ở thời điểm chỉnh lý;
trong nhiều phông lưu trữ có số lượng tài liệu bảo quản có thời hạn khá lớn nên việc đánh số tờ tốn rất nhiều thời gian, nhân lực và kinh phí; hồ sơ bảo quản có thời hạn thông thường sẽ được xem xét và làm thủ tục tiêu hủy sau khi hết THBQ.
- Về viết mục lục văn bản đối với hồ sơ có THBQ vĩnh viễn: Hiện nay chưa
có quy định, hướng dẫn cụ thể nên việc thực hiện công việc này không thống nhất.
- Về viết chứng từ kết thúc: Việc ghi trạng thái hồ sơ là ghi tại thời điểm chỉnh lý, sau một khoảng thời gian hồ sơ ở trong kho, trạng thái đó bị thay đổi, không còn chính xác như thời điểm chỉnh lý; sau thời điểm chỉnh lý, cơ quan có tài liệu tiến hành tu bổ, phục chế tài liệu, như vậy nội dung thông tin ghi ở phần chứng từ kết thúc không còn phù hợp; thực tế chỉ một số ít trường hợp sử dụng thông tin trong chứng từ kết thúc. Chính vì vậy, có nên ghi đầy đủ toàn bộ thông tin trong chứng từ kết thúc cần phải nghiên cứu lại.
Như vậy, Công văn số 283 chưa hướng dẫn đầy đủ, cụ thể về nghiệp vụ nên dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau, gây khó khăn trong quá trình chỉnh lý TLLT;
tại thời điểm này Công văn 283 đã không còn phù hợp (cả về thể thức và nội dung) với các văn bản mới được ban hành; không mang tính chất quy phạm, chỉ áp dụng đối với tài liệu hành chính. Với những lý do trên, chúng tôi thấy cần thiết phải xây dựng và ban hành Thông tư của Bộ Nội vụ hướng dẫn chỉnh lý tài liệu (gồm tài liệu hành chính, xây dựng cơ bản, khoa học kỹ thuật) để thay thế Công văn 283, nhằm nâng cao hiệu lực pháp lý trong công tác chỉnh lý TLLT đúng quy định, thống nhất và phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay.
3.1.2.2. Hoàn thiện “Quy trình chỉnh lý tài liệu giấy”
Từ thực tiễn chỉnh lý TLLT, chúng tôi đề xuất hoàn thiện Quy trình “chỉnh lý tài liệu giấy” theo TCVN ISO 9001: 2000 ban hành kèm theo Quyết định số 128/QĐ-VTLTNN ngày 01/6/2009 của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước như sau:
- Mặc dù quy định đánh số tờ cho hồ sơ có THBQ vĩnh viễn và hồ sơ có THBQ lâu dài từ 20 năm trở lên nhưng lại yêu cầu các hồ sơ khác phải viết chứng từ kết thúc (Bước 11). Điều đó có nghĩa, muốn viết chứng từ kết thúc thì các hồ sơ phải được đánh số tờ, như vậy là không hợp lý.
- Việc xây dựng các văn bản hướng dẫn chỉnh lý là một trong những công việc đầu tiên của quy trình chỉnh lý. Thực tế, việc xây dựng những văn bản này được chính xác, sát thực với phông tài liệu là không hề đơn giản, đặc biệt đối với phông tài liệu hình thành từ trước năm 1975 lại càng khó khăn hơn. Chỉ khi thông qua thực tế chỉnh lý tài liệu của phông đó thì người viết văn bản mới nắm được
thêm thông tin về những vấn đề có liên quan giúp cho việc hoàn thiện văn bản hướng dẫn. Do đó, cần bổ sung thêm ở phần kết thúc chỉnh lý là “hoàn thiện các văn bản hướng dẫn chỉnh lý” trong qui trình chỉnh lý, vì nó liên quan đến định mức lao động và định mức kinh tế kỹ thuật chỉnh lý TLLT.
- Khi xử lý tài liệu loại (bước 22), thực tế một số hồ sơ, tài liệu được nâng giá trị và giữ lại bảo quản, trong khi đó việc lập MLHS đã từ bước 21. Vì vậy, chúng tôi đề xuất thêm bước “dự kiến danh mục tài liệu loại” ở vị trí bước 12 (kiểm tra chỉnh sửa việc biên mục hồ sơ) trong Quy trình, để không làm ảnh hưởng đến MLHS và phát sinh một số công việc khác.
3.1.2.3. Hoàn thiện Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 và Thông tư số 12/2010/TT-BNV ngày 26/11/2010 của Bộ Nội vụ
Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 03/2010/TT-BNV ngày 29/4/2010 quy định định mức kinh tế - kỹ thuật chỉnh lý tài liệu giấy và Thông tư số 12/2010/TT-BNV ngày 26/11/2010 hướng dẫn phương pháp xác định đơn giá chỉnh lý tài liệu giấy, đã tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức xây dựng dự toán kinh phí chỉnh lý TLLT và có cơ sở pháp lý để đề xuất nguồn kinh phí đầu tư cho hoạt động này. Tuy nhiên, khi áp dụng 2 Thông tư trên, chúng tôi thấy còn một số bất cập, vướng mắc và cần sửa đổi, hoàn thiện như sau:
- Nhóm tài liệu dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A hiện đang có hệ số phức tạp là 0,8; dự án nhóm B, C từ hệ số 0,7. Hai nhóm tài liệu này trên thực tế rất phức tạp, có tính chất đặc thù, chỉnh lý mất nhiều thời gian. Do đó nếu để hệ số phức tạp là 0,8 và 0,7 là rất thấp.
- Định mức về thời gian thực hiện đối với bước công việc số 11, 21, 22 (biên mục hồ sơ, lập MLHS và thống kê tài liệu loại) rất thấp so với thực tế, vì bước 3 công việc này thực hiện vượt mức thời gian quy định tại Thông tư số 03/2010/TT-BNV.
- Bước 1 và bước 18 (giao nhận tài liệu trước và sau chỉnh lý) còn chưa rõ ràng về định mức kinh phí của bên giao hay bên nhận, hay của cả 2 bên.
- Trong quá trình thuê nhân công chỉnh lý, chủ đầu tư phải kiểm tra, giám sát chất lượng sản phẩm hồ sơ tài liệu, tuy nhiên Thông tư 03/2010/TT-BNV chưa quy định về nội dung bước công việc này. Mặt khác, Thông tư 03 mới chỉ quy định
chung chi phí quản lý (5% của lao động trực tiếp và lao động phục vụ), mà chưa quy định rõ chi phí quản lý đó là của bên chủ đầu tư hay bên nhận khoán chỉnh lý.
- Về định mức vật tư, văn phòng phẩm: Định mức hộp đựng tài liệu là 07 chiếc/01 mét là tương đối thấp. Trên thực tế, các kho lưu trữ các cơ quan áp dụng 08 đến 09 hộp/01 mét giá tài liệu. Ngược lại, định mức bìa hồ sơ, phiếu tin cho 01 mét tài liệu đưa ra chỉnh lý lại quá cao nên làm tăng dự toán kinh phí chỉnh lý.
- Thông tư 03 có quy định đối với cá nhân tham gia vào 23 bước của quy trình chỉnh lý tài liệu, tùy theo yêu cầu của mỗi bước công việc mà đòi hỏi trình độ từ Lưu trữ viên trung cấp đến Lưu trữ viên chính. Tuy nhiên, theo Khoản 4, Điều 20, Nghị định số 01/2013/NĐ-CP ngày 03/01/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lưu trữ: “Đối với dịch vụ chỉnh lý tài liệu phải có bằng tốt nghiệp đại học chuyên ngành về văn thư, lưu trữ; trường hợp tốt nghiệp đại học chuyên ngành khác phải có chứng chỉ bồi dưỡng về văn thư, lưu trữ do cơ quan có thẩm quyền cấp”. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì đối với cá nhân có trình độ cao đẳng, trung cấp sẽ không được cấp chứng chỉ hành nghề lưu trữ, đồng nghĩa với việc không tham gia hoạt động dịch vụ lưu trữ tại các tổ chức.
3.1.2.4. Xây dựng và hoàn thiện Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu Ngày 03/6/2011, Bộ Nội vụ ra Thông tư số 09/2011/TT-BNV quy định về thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu hình thành phổ biến trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Bên cạnh những thuận lợi, việc áp dụng Thông tư số 09 của Bộ Nội vụ để xác định “vụ việc nghiêm trọng” trong hồ sơ thanh tra, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo gặp khó khăn; việc xác định “sửa chữa lớn” và “sửa chữa nhỏ” trong hồ sơ xây dựng cơ bản cũng chưa có cơ sở để xác định; hay “theo tuổi thọ thiết bị” trong tài liệu quản trị công sở cũng chưa có tiêu chí để phân loại… Hiện nay, các văn bản viện dẫn trong Thông tư 09 là Nghị định số 111/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 và Nghị định số 48/2008/NĐ-CP ngày 17/4/2008 của Chính phủ đã không còn hiệu lực. Do đó, cần thiết phải sửa đổi, hoàn thiện Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu hình thành phổ biến ban hành kèm theo Thông tư này.
Đối với tài liệu chuyên ngành, mặc dù Thông tư số 09/2011-TT-BNV của Bộ Nội vụ đã xác định giá trị cho nhóm tài liệu chuyên môn, nghiệp vụ tại Mục số 13,
nhưng những hồ sơ quy định tại nhóm này chỉ là một số tài liệu quản lý, chưa cụ thể được các tài liệu chuyên môn, nghiệp vụ của từng ngành. Theo Khoản 2, Điều 15 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP ngày 03/01/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lưu trữ: “Cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực có trách nhiệm quy định thời hạn bảo quản tài liệu chuyên môn nghiệp vụ sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Nội vụ…”. Thực tiễn cho thấy, hoạt động chỉnh lý TLLT tại một số cơ quan Bộ chưa hiệu quả, tài liệu đã được chỉnh lý nhiều lần nhưng chất lượng chưa cao, việc XĐGTTL còn chưa chính xác do thiếu quy định về THBQ đối với tài liệu chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Chính vì vậy, xây dựng Bảng THBQ tài liệu chuyên ngành là trách nhiệm của các cơ quan Bộ và là một trong những nội dung quan trọng của công tác XĐGTTL, có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động chỉnh lý tài liệu. Lãnh đạo Văn phòng Bộ có thể giao Lưu trữ chủ trì giúp Văn phòng tổ chức thực hiện dưới dạng đề tài nghiên cứu khoa học hoặc đề án xây dựng, ban hành văn bản; Văn phòng Bộ có thể ký hợp đồng xây dựng Bảng THBQ tài liệu chuyên ngành với sự tham gia của các chuyên gia có kinh nghiệm thực tiễn. Để nội dung của Bảng THBQ tài liệu chuyên ngành phù hợp với các quy định của pháp luật về hoạt động chuyên ngành cũng như hoạt động lưu trữ, đáp ứng được nhu cầu khai thác sử dụng tài liệu trong thực tiễn, việc xây dựng Bảng THBQ tài liệu chuyên ngành nên thực hiện theo quy trình gồm các bước sau:
- Bước 1: Nghiên cứu các quy định của Nhà nước có liên quan đến việc quản lý và sử dụng tài liệu chuyên ngành; nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan, đơn vị thuộc hệ thống ngành dọc để xác định các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ theo ngành, lĩnh vực.
- Bước 2: Khảo sát thực tế, thống kê, xác định thành phần hồ sơ, tài liệu chuyên ngành.
- Bước 3: Nghiên cứu, đề xuất các tiêu chuẩn riêng cần vận dụng trong quá trình xác định giá trị hồ sơ, tài liệu chuyên ngành.
- Bước 4: Xây dựng dự thảo Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu chuyên ngành.
- Bước 5: Xin ý kiến về dự thảo Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu chuyên ngành (Có thể xin ý kiến thông qua hình thức gửi văn bản hoặc tổ chức hội thảo lấy ý kiến.
Đối tượng xin ý kiến gồm: các cơ quan, tổ chức sản sinh ra tài liệu chuyên ngành;
cơ quan quản lý nhà nước về công tác lưu trữ; các chuyên gia, cán bộ có trình độ chuyên môn và sự am hiểu về lưu trữ, tài liệu lưu trữ chuyên ngành).
- Bước 6: Chỉnh sửa, hoàn thiện và trình Lãnh đạo ký ban hành Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu chuyên ngành.
- Bước 7: Phổ biến, hướng dẫn việc áp dụng Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu chuyên ngành.
- Bước 8: Tổng kết, đánh giá việc áp dụng Bảng THBQ hồ sơ, tài liệu chuyên ngành và sửa đổi, bổ sung Bảng THBQ (nếu cần).
3.1.2.5. Biên soạn sách hướng dẫn về công tác chỉnh lý tài liệu lưu trữ Cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ là Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước nên nghiên cứu và biên soạn sách hướng dẫn (dạng sổ tay hay cẩm nang) về công tác chỉnh lý TLLT, trong đó có hướng dẫn ứng với từng trường hợp cụ thể để vận dụng.