Thích ứng với từng loại mô hình chính quyền địa phưưng nói trên, việc phân cấp quản lý NSNN cho các chính quyền địa phương cũng phải được tiến hành pHù hợp với mức độ phân quyền hay tản quyền vé hành chính. Hiện nay, cùng với xu hướng dân chủ hoá, xã hội hoá và xu hướng phân quyền vì sự phát triển, m ô hình chính quyền địa phương toàn diện đã trở thành phổ biến, các quốc gia đều cố gắng xây dựng Luật chính quyền địa phiamg để quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp. Chính vì vậy, xu hướng phân cấp quản lý NSNN ngày càng diễn ra ở mức độ cao hơn, mà người ta thường gọi là phi Lập trung hoá về quản lý NSNN.
Như đã trình bày, hệ thống NSNN gắn liền với tổ chức bộ máy nhà nước theo cấu trúc lãnh thổ. Vì vậy, “khi đã có hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp cũng là tất yếu [32, tr.59]*” . Trên thế giới, thường có 2 mô hình tổ chức bộ máy nhà nước là: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất (còn gọi là Nhà nước phi liên bang), ở Nhà nước liên bang, chính quyền đưực tổ chức thành 3 cấp: trung ương (liên bang), bang và địa phương. Theo đó, các cư quan địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang và cấp bang. Trong khi đó, ở các Nhà nước đơn nhất, chính quyền thường được tổ chức 2 cấp: cấp trung ương và cấp địa phương. Cấp địa phương bao gồm cả thành thị và nông thôn, thực hịên các chức năng hành chính được phân cấp.
Dù là Nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc phân cấp quản lý NSNN, Nhà nước nào cũng phải tiến hành. Đó chính là điều kiện để tăng cường quản lý và quản lý có hiệu quả hơn NSNN trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước. Không có bất cứ Chính phủ nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở của các cơ quan trung ưưng.
Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất yếu khách quan.
Trên cơ sở nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là ảnh hưởng của cấu trúc bộ máy nhà nước và các cơ chế hành chính, có thể nêu m ột số mô hình phân cấp quản lý NSNN maní* tính khái quát sau đây:
Mô hình thứ nhất: toàn bộ các khoản thu và các khoản chi của NSNN được tập trung vào 1 quỹ thống nhất và duy nhất dưới sự điều hành trực tiếp của chính quyền trung ương, không có NSĐP. Việc điều hành đưực thực hịên thông qua hệ thống ngành dọc với cơ quan chuẩn chi theo dự toán của trung ương ở pác địa phương. Với mô hình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm trong việc quản lý và điều hành ngân sách của mình, hoặc có rất ít quyền hạn và trách nhiệm. Trong một số trường hựp nhất định, trung ương có thổ uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hịèn một số nhiệm vụ nhất định. Mô hình này gần giống với mô hình nhà nước trong cơ chế hành chính tập quyền (ceníration).
Mô hình thứ hai: Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý, trong đó ngân sách trung ương nắm giữ các khoản thu lớn và đảm nhận các khoản chi quan trọng. Các cấp chính quyền địa phương có ngân sách của riêng mình, độc lập trong hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương do chính quyền trung ưưng quản lý và quyết định sử dụng. Ngân sách địa phương do các cấp chính quyền địa phương quản lý và quyết định sử dụng. Các cấp ngân sách có quan hệ trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi theo luật (ví dụ trung ưưng được giao các nguồn thu và nhịêm vụ chi lớn, địa phương được giao các nguồn thu gắn với thực tế địa phương), ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Mô hình này gần giống với mô hình nhà nước trong cơ chế hành chính phân quyền (decentralization).
Mô hình thứ ba: là mô hình kết hợp hai mô hình nói trên. Tức là, chính quyền cấp trên phải quy định danh mục các khoản được thu và các khoản phải chi thống nhất cho tất cả các địa phương. NSĐP tuy được hưửng một số nguồn thu, đảm nhận một số nhịêm vụ chi nhưng vẫn do cấp trên quyết định.
Địa phương chỉ bàn và quyết định ngân sách của mình sau khi đã được cấp trên quyết định và giao. Trong trường hợp này sẽ xuất hịên tình trạng ngân sách của một số điạ phương sẽ bị bội chi và của một số địa phương khác sẽ bội thu. Biện pháp xử lý là ngân sách cấp trên sẽ-điều tiết lại số dư của các địa phương có bội thu, đồng thời trợ cấp cho địa phương có bội chi.
Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình thứ nhất có ưu điểm là tạo điều kiện tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấp trôn, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ, nhanh nhày. Sự mất cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc phục. Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là không phát huy được tính chủ động, sáng Lạo của các địa phương trong việc động viên, phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn lực, làm cho nguồn lực toàn xã hội tăng chậm, tính tiết kiệm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với trung ương, cấp trên.
Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể tập trung được nhiều nguồn lực cho nhà nước trung ương cấp trên để thực hịên những nhịêm vụ kinh tế- xã hội của đất nước (vì ngân sách cấp trên phải giữ các nguồn thu lớn). NSĐP được độc lập, được phân cấp mạnh mẽ đã tạo điều kiện thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương động viên, khai thác, bồi dưỡng nguồn thu trên địa bàn, từ đó các cấp ngân sách đều có điều kịên tăng thêm nguồn lực, thực hịên tốt các chức năng của NSNN; đồng thời, việc quản lý và sử dụng tiêt kiệm, có hịêu quả nguồn lực luôn được đề cao. Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp này lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và giới hạn phân cấp: phân cấp như thế nào? phân cấp đến đâu? phân cấp cái g ì?...M ặt khác, phân cấp theo cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ do phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương, các vùng lãnh thổ nếu ngân sách trung ương, ngân sách cấp trên không có đủ khả năng điều chỉnh vĩ mô, điều tiết, chi phối, định hướng ngân sách địa phương.
Phân cấp theo mô hình Ihứ ba, về thực chất thì gần giống với mô hình thứ nhất vì NSĐP không độc lập, không được phân cấp mạnh mẽ nên không khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.
Việc phân cấp theo cách nào cũng đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định. Vấn đề đặt ra là phải cãn cứ vào tình hình cụ thể của từng nước, đặc biệt chú ý các nhân tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn phân cấp, như:
thể chế chính trị, điều kịên kinh tế, tổ chức hành chính của quốc gia, những xu thế chung của thế giới....Đối với điều kiện cụ thể của nữớc ta, do lịch sử đổ lại, không thể không có NSĐP. Vấn đề là lựa chọn phân cấp, phân quyền cho địa phương đến mức độ nào, với mô hình như thế nào, tác giả xin phân tích và luận giải ở các phần sau.
1.2. Điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN trong nền kinh tẻ thị trường