Phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng nhiều mặt đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Các quan hệ xã hội trong quá trình phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Thực tiễn ở nước ta cho thấy, việc điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN bằng pháp luật đã mang lại những kết quả tích cực. Thực tiễn ở nước ta trong một thời gian dài việc điều chính bằng các Nghị quyết, chính sách không được luật hoá đã không mang lại kết quả như mong muốn, hiệu quả thấp, ở các nước, việc điểu chỉnh bằng pháp luật phàn cấp quản lý NSNN là đòi hỏi tất yếu(*\ Chỉ có thông qua việc điều chỉnh hằng pháp luật thì các quan hệ xã hội trong lĩnh vực phân cấp mới mang tính ổn định cao, rõ ràng, mạch lạc, tạo cơ sở cho các cấp chính quyền sử dụng NSNN có hiệu quả nhằm phục vụ cho chức năng và nhiệm vụ của mình.
Điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN sẽ tác dộng trực tiếp đến hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc sử dụng NSNN với tư cách là nguồn của cải của nhân dân đóng góp (chủ yếu thông qua thuế). Pháp
r> Trong linh vực này, n goài luật c ơ bản là Hiến pháp cò n c ó cá c luật khác tạo thành cơ sở pháp lý đ ể giải quyết nhừng vướng m ắc trong v iêc phân cấp quản lý N SN N như: Luật v ề thẩm quyền của chính quyển dịa phương (ở Pháp); Luật c ơ quan tự quản (ở Nhật); Luật ngàn sách củ a chính quyển địa phương (ở N ga); Luật tự quản của ch ính quyển địa phương (ở Ba lan, Hungari, R um ani); Luật phàn g ia o q u yềa lợi và nghĩa vụ của địa phương ( ở Đ ứ c ) ...
luật của Nhà nước là công cụ sắc bén để thúc đẩy quản lý ngân sách có hịêu quả, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, đảm bảo công bằng hợp lý trong việc sử dung NSNN. Điều đó thể hiện trên các mặt sau:
Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của rất nhiều nhàn tô (như đã phàn tích ử phần trên), các quan hệ xã hội trong phân cấp quản lý NSNN đa dạng và phức tạp, nếu không đạt được sự thống nhất cao và quy định rõ ràng trong pháp luật thì không thể phát huy được vai trò của ngân sách với tư cách là phương tiện tài chính của mỗi cấp chính quyền, có khi dẫn đến nguy cơ đe doạ sự ổn định chính trị bởi sự cát cứ, co kéo, tranh chấp nguồn lực, làm cản trở quá trình phát triển kinh tế của đất nước, gây lãng phí, tiêu cực trong quản lý NSNN. Vì vậy, chỉ có trên cư sử “luật hoá” các nội dung phân cấp mới có thể bảo đảm ổn định tình hình kinh tế-xã hội, thúc đẩy khai thác các nguồn tiềm năng và sử dụng ngân sách tiết kiệm, có hiệu quả.
Thứ hai, thực tiễn ở nước ta cũng như nhiều nước trên thế giới, việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ trong phân cấp quản lý NSNN là hoàn toàn cần thiết. Đối với nước ta, sau 15 năm đổi mới và trong bối cảnh hội nhập nền kinh tế đất nước vào kinh tế thế giới và khu vực, nhiều vấn đề kinh tế-xã hội đòi hỏi phải đưực phản ánh vào nội dung vật chất của hệ thống luật.
Thế nhưng, trong lĩnh vực NSNN, suốt một thời gian dài, Quốc hội chưa han hành được Luật NSNN, mà phải điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN chú yếu bằng các chỉ thị, quyết định, thông tư...hiệu lực pháp lý thấp, không ổn định đã gây không ít khó khăn, lúng túng cho các cấp chính quyền, không phát huy được tính chủ động của các cấp chính quyền, tạo ra sự ỷ lại trồng chờ của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Đa số các nước có hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý NSNN tương đối rõ ràng [23], [39].
Thứ ba, ở nước ta việc chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường đã làm thay đổi vai trò của pháp luật. Pháp luật với thuộc tính quy phạm và tính công khai trở thành công cụ không thổ thiếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế và NSNN. NSNN là phạm trù kinh tế có nội dung mới, không còn là ngân sách bao cấp và bị động, mà phải hoạt động thích nghi với cơ chế mới, trở lại đúng vị trí của nó là phương tiện và công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh t ế - x ã hội.
Chính vì vậy, pháp luật phải được Nhà nước sử dụng làm công cụ để phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN bằng pháp luật là cần thiết khách quan để bảo đảm ngân sách cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương hoạt động. Cho nên sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN là tất yếu nhằm tạo ra một trật tự cần thiết cho việc thực hiện mục tiêu phân bổ hợp lý các nguồn lực quốc gia. Một phương án phân cấp hợp lý được quy định rõ ràng trong pháp luật sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền các cấp thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của-mình. Ngược lại, phân cấp không hợp lý có thể gây cản trở, khó khăn, lãng phí, tiêu cực đối với quá trình quản lý, làm giảm hiệu quả hoạt động của Nhà nước.
1.2.2. Đối tượng điểu chỉnh của các quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN
Trong nền kinh tế thị trường, phân cấp quản lý NSNN có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô của Nhà nước. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước với tư cách là chủ thể quyền lực phải ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế-xã hội theo các quy luật của nền kinh tế này, khơi dậy những mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường. Phân cấp quản lý ngân sách tuy chỉ là sự quy định một trật tự nhất định về ranh giới quản lý các khoản thu, chi trong phạm vi các địa bàn lãnh thổ, nhưng lại có ảnh hưởng quan trọng đến việc sử dụng NSNN trong điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước. Nếu mức độ phân cấp tập trung quá mức về phía trung ương thì quá trình điều chỉnh vĩ mô được thực thi nhanh hơn, nhưng dễ dẫn đến quan liêu, độc đoán, chuyên quyền. Ngược lại, nếu phân cấp dành nhiều quyển cho địa phương sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm chạp hơn, dễ dẫn đến tình trạng tự do vô chính phủ, lãng phí nguồn lực. Vì vậy, các quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải xác định được chuẩn mực rõ ràng, giải quyết hài hoà và hợp lý việc phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương.
Trong lĩnh vực phân cấp quản lý NSNN, đối tượng điều chính của các quy phạm pháp luật là các nhóm quan hệ xã hội sau đây:
N hóm thứ nhất, gồm các quan hệ về quyền lực của chính íỊuyền các cấp trong việc ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu
NSNN. Nhóm quan hệ xã hội này đưực các quy phạm pháp luật điều chỉnh là cơ sở để thực hịên các quan hệ xã hội khác trong quá trình phân cấp quản lý NSNN. Bởi vì, khi thực hiện phân cấp dẫn đến việc xác lập quyền hạn trong thu, chi. Các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự cho các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội này không thể tuỳ tiện gây rối loạn trong chi tiêu ngân sách; không xảy ra tình trạng nơi thu nhiều thì chi nhiều, nưi Lhu ít thì không đủ bảo đảm chi theo định mức.
Nhóm thứ hai, gồm các quan hệ vật chất giữa các cấp ngân sách trong việc phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi. Các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ này thường xác định ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, chi phối, điều hoà, điều tiết trong hệ thống ngân sách. Theo đó, ngân sách trung ương phải thâu tóm các nguồn thu lớn, quan trọng để đảm nhận các nhịêm vụ chi có tính chất quốc gia. Còn ngân sách địa phương được phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi tương ứng với chức năng quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội của từng cấp và có thể được nhận một phần trợ cấp từ ngân sách trung ương hoặc áp dụng biện pháp vay nợ có kiểm soát của chính quyền trung ương.
Thông qua cơ chế điều tiết, trự cấp, bổ sung trong phân cấp quản lý NSNN cũng như cơ cấu của các chương trình chi tiêu của ngân sách trung ưưng mà Nhà nước hoàn toàn có thể phân bổ lại nguồn lực giữa các địa bàn, đảm bảo sự phát triển đồng đều, cân đối, hạn chế những bất công, chống lại sự phân hoá ngân sách các địa phương. Những địa phương có điều kiện thuận lợi, có nguồn lực cao (như các thành phố lớn và các khu vực kinh tế trọng điểm) phải có trách nhiệm san sẻ nguồn thu cho các địa phương khó khăn, ít.
nguồn thu qua điều tiết của Trung ương. Các chương trình chi tiêu quốc gia cũng nhằm hướng tới mục tiêu này. Chẳng hạn, muốn thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo và xoá mù chữ, phổ cập giáo dục tiểu học một cách công bằng, đúng đối tượng thì rõ ràng không thể phân bổ một lượng ngân sách như nhau, giữa một địa phương là thành phố và một địa phương là tỉnh nông thôn vùng núi cao. Trong trường hợp này, ngân sách địa phương phải cần đến vai trò điều hoà nguồn lực của Trung ương.
N hóm thứ ba, gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN (quan hộ chu trình). Đây là quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của NSNN. Việc xác định rõ trách nhiệm và quyền
hạn của các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước từ khâu chuẩn bị lập ngân sách đến khâu thẩm định, phê duyệt dự toán, phân bổ dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN sẽ khắc phục được tình trạng không rõ ràng, phức tạp trong mối quan hệ này ở nước ta hiện nay, tránh được sự co kéo, tranh chấp, bao biện của trung ương đối với nhiệm vụ của các địa phương, đồng thời cũng không phát huy đưực tính chủ động của địa phương.
Trong 3 mối quan hệ lớn nêu trên thì các quy phạm pháp luật điều chính mối quan hệ thứ 2 có ý nghĩâ quyết định bởi nó trực tiếp giải quyết quan hệ lợi ích vật chất giữa các cấp chính quyền, xác lập trật trự về ranh giới thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền.