2.1. Hoàn cảnh ra đòi của pháp luật hiện hành về phân cấp quản lý
2.2.1. Về những ưu điểm và kết quả đạt được
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội lần thứ VI của ĐCS Việt Nam khởi xướng, đất nước đã đạt được những thành tựu quan trọng về kinh tế, vãn hoá, xã hội. Nền kinh tế thị trường dần được định hình và vai trò của NSNN ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Để có cơ sở pháp lý quản lý NSNN một cách thống nhất và hiệu quả, dựa trên các quy định của Hiến pháp nãm 2992 và các luât về tổ chức bộ máy nhà nước (như Luật tổ chức Quốc hội ngày 15/4/1992; Luật tổ chức Chính phủ ngày 30/9/1992; Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994...), Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ IX đã ban hành Luật NSNN ngày 20/3/1996, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 1997. Sau đó, Luật NSNN đã được Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 3 sửa đổi, bổ sung thông qua ngày 20/5/1998.
Luật NSNN ra đời đã xác lập các nguyên tắc cư bản về phân cấp quản lý NSNN: “NSNN' được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp” (điều 3 của Luật NSNN 1996). Việc Quốc hội thông qua Luật NSNN vào năm 1996 có phần chậm trễ, vì Hiến pháp đã thay đổi 3 lần và cơ chế kinh tế đã chuyển sang bước ngoặt mới, nhưng cũng đánh dấu bước tiến quan trọng trong công tác quản lý và điều hành NSNN. Điều đó cũng thể hịên sự thay đổi đáng kể trong tư duy pháp lý, tài chính nhằm luật hoá cơ chế phân công, phân cấp quản lý ngân sách theo những quan điểm và nguyên tắc được ghi nhân bằng pháp luật.
Pháp luật về phân cấp quản lý NSNN đã góp phần ổn định thu, chi và cân đối NSNN. Hàng năm, mức đông viên vào NSNN chiếm khoảng0 * 0 c 20%GDP, được ổn định trong khoảng thời gian từ 1996 đến nay đã tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tăng tích luỹ và vốn đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh. Thu ngân sách từ nội lực không những đảm bảo đủ chi thường xuyên mà còn có tích luỹ cho dự trữ, dự phòng, đầu tư phát triển và trả nợ. Các nguồn vốn vay ưu đãi nước ngoài (ODA) để bù đắp ihâm hụt ngân sách. Cơ cấu ngân sách đã có bước chuyển biến tích cực và từng bước được CƯ cấu lại: tốc độ tăng chi thực hiện nhiệm vụ trọng yếu tăng cao (như chi phát triển giáo dục đào tạo 5 năm qua bình quân tăng 15%/năm, y tế 9%, đảm bảo xã hội 9,3%, khoa học công nghệ môi trường 16,1%,...), đảm bảo hợp lý chi quản lý hành chính nhà nước, an ninh, quốc phòng; nâng cao đời sống nhân dân, từng bước thực hiện xoá đói giảm nghèo, ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội [2, tr. 1-2).
Sau khi được phân cấp, phân quyền quản lý ngân sách, chính quyền địa phừơng các cấp đã quan tâm hơn đến nguồn thu và bố trí chi, vừa tạo thêm nguồn thu, vừa đôn đốc thu để đảm bảo thu đúng, thu đủ theo luật định.
Đây chính là nguyên nhân cơ bản khiến cho từ nãm 1997 đến nay, mặc dù chịu thiệt hại nặng nề về thiên tai và ảnh hưởng xấu của khủng hoảng tài chính - tiền tệ khu vực, thu NSNN vẫn vượt dự toán (năm 1997 vượt 4,8%, năm 1998 vượt 8,0%, năm 1999 vưựt 12,9%, năm 2000 vượt 20%) [1 ]. Số thu NSNN và thu NSĐP đều tăng lên rõ rệt. Tính tổng thể trong 4 năm 1997- 2000, cả 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều đạt số thu khá so với dự toán. Đó là mặt rất tích cực của chế độ phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN.
Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực ngân sách đã được luật hoá. Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi và số bội chi của NSNN. Quốc hội ủy quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phân bổ NSTW cho từng Bộ, cơ quan trung ương và số bổ sung từ NSTW cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trên thực tế 5 năm qua, Quốc hội đã từng bước nắm quyền quyết định về NSNN thông qua việc quyết định dự toán, giám sát chấp hành và phê chuẩn tổng quyết toán NSNN. Trong bốn năm 1997-2000, khi xem xét dự toán ngân sách do Chính phủ soạn thảo và trình ra Quốc hội thì năm nào Quốc hội cũng thảo
luận và quyết định mức thu cao hơn, từ đó bố trí chi nhiều hơn, đặc biệt là chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thường xuyên giám sát và có các quyết sách kịp thời khi tình hình có biến động đột xuất như việc điều chỉnh kế hoạch kinh tế - xã hội năm 1998 khi xảy ra khủng hoảng tài chính, tiền tệ khu vực hoặc việc bổ sung vốn đầu tư XDCB năm 1999 để thực hiện kích cầu đầu tư và tiêu dùng. Quốc hội cũng đã thảo luận và quyết định những dự án lớn, có ý nghĩa chiến lược đối với nền kinh tế quốc dân như dự án khí điện đạm, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án nhà máy lọc dầu Dung quất... Đây là những hoạt động có hiệu quả thể hiện trách nhiệm rất cao trước sự phát triển của đất nước, đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng của nhân dân.
Đối với Hội đồng nhân dân các cấp, quyền hạn về quản lý ngân sách cũng được nâng lên một bước đáng kể. HĐND các cấp có quyền quyết định ngân sách cấp mình; chủ động quyết định các biện pháp tăng thu, tiết kiệm chi, tập trung nguồn lực cho những mục tiêu quan trọng của địa phưưng; chú động điều chỉnh ngân sách khi xét thấy cần thiết; chú động sắp xếp, phân bổ nguồn ngân sách (kể cả nguồn thu từ bổ sung của ngân sách cấp trên) và khai thác các khả năng tiềm tàng, các thế mạnh của địa phương để đáp ứng nhu cầu chi tiêu tại địạ phương. HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ và trong trường hựp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quvốt định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư. Trong 3 nãm (1997, 1998 và 1999), HĐND các tỉnh,.thành phố trực thuộc trung ương đã giao ngân sách cao hơn mức Chính phủ giao, cụ thể: năm 1997 giao cao hưn khoảng 1.700 tỷ đồng;
năm 1998 khoảng 2.350. tỷ; năm 1999 khoảng 2.800 tỷ đồng [1Ị, [2j. Trong quá trình giám sát thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa phương, HĐND đả phát huy khá tốt vai trò của mình. Ở nhiều địa phương, Thường trực HĐND thường xuyên kiểm điểm tiến độ thu, chi ngân sách, từ đó yêu cầu chính quyền có giải pháp kịp thời để hoàn thành nhiệm vụ thu, chi ngân sách, đảm bảo tiết kiệm hiệu quả.
ở các đơn vị sử dụng ngân sách, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngàn sách được nâng lên, đặc biệt là quyền chuẩn chi
theo dự toán. Với việc xác định quyền này, Thủ trưởng đơn vị dự toán được Nhà nước đảm bảo nguồn đổ thực hiện nhiệm vụ chuyên môn được giao theo tiêu chuẩn, định mức, chế độ và chính sách. Đây chính là điều kiện cơ bản để nàng cao tính chủ động, tích cực của đơn vị sử dung ngân sách trong việc quản lý ngân sách được giao, đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm.