Về bản chất pháp lý, quan hệ phân cấp quản lý NSNN là sự phân chia quyền lực trong hoạt động ngân sách của bộ máy nhà nước. Do đó, nguồn luật điều chỉnh không chỉ ở đạo luật chuyên ngành về ngân sách nhà nước mà còn ử các văn bản pháp luật về quản lý nhà nước. Cụ thổ, nguồn luật điều chính việc phân cấp quản lý NSNN bao gồm các văn bản pháp luật sau:
• Hiến pháp
• Các luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND...)
• Luật NSNN
• Các văn bản dưới Luật.
Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước và chứa đựng các quy phạm pháp luật là nguồn luật cơ bản điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN.
Các quy định trong Hiến pháp có tính định hướng để xử lý vấn đề phân cấp quản lý NSNN. Những vấn đề cụ thể được cụ thể hoá bằng những vãn bản pháp luật chuyên ngành.
Với nhà nước liên bang, Hiến pháp đóng vai trò đề ra nguyên tắc mỗi cấp ngân sách có nhiệm vụ riêng, có quyền độc lập về tài chính của mình và không can thiệp vào công việc của nhau. Liên bang là cấp có quyền ban hành pháp luật về các loại thuế mà liên bang được quyền thu hoàn toàn hoặc một phần. Các bang đượe quyền ban hành pháp luật nếu không trái với pháp luật
liên bang hoặc khi liên bang không dành quyền của mình trong việc ban hành luật. Địa phưưng cũng có quyền ban hành và thu một số thuế và lệ phí riêng của địa phương trong phạm vi pháp luật quy định. Cư quan tài chính của từng bang ngoài nhịêm vụ quản lý các loại thuế riêng của bang và địa phương, còn có nhịêm vụ quản lý một số thuế theo yêu cầu của liên bang (như thuế doanh thu, thuế bảo hiểm, thuế thu nhập, thuế luân chuyển vốn...)- Việc phân chia thu nhập và thuế iheo các cấp ngân sách được thể hiện ở 2 ntỊuyên tắc: Mỗi cấp ngân sách được quy định thu một số loại thuế riêng, loại thuế nào đã phân cấp cho địa phương thì trung ương không thu; Các loại thuế đã thu ở ngân sách trung ương thì chính quyền địa phương không đưực thu vào ngân sách của mình.
Nhìn chung, Hiến pháp gồm những quy định xác lập nguyên tấc CƯ
bản trong việc phân cấp quản lý NSNN, trong đó có các quy định về vai trò của ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ dạo, ngân sách địa phương có tính độc lập tương đối nhưng không thoát ly sự kiểm tra giám sát của trung ương.
ở nước ta, trong số các đạo luật liên quan đến phân cấp quản lý NSNN thì Luật NSNN là văn bản pháp luật chuyên ngành, chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN về một số vấn đề cơ bản như: Quy định về mối quan hệ giữa các cấp ngân sách; Quy định vổ quy trình NSNN; Xác định vị thế của ngàn sách trung ương và ngân sách địa phương;
Các quan hệ hỗ trợ giữa các cấp ngân sách...Đ ặc biệt là Luật NSNN phải quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền để tạo điều kiện khai thác tối đa các nguồn tiềm năng, tạo động lực cho kinh tế phát triển, từ dó nâng cao đời sống vật chất văn hoá và tinh thần cho nhân dân. Quy định về công tác xây dựng dự toán NSNN, trong đó đặc biệt chú trọng nguyên tắc thống nhất của nền tài chính quốc gia. Quy định NSTW phải bảo đảm vai trò chủ đạo, chi phối và điều hoà ngân sách các cấp chính quyền địa phương thông qua việc nắm giữ các nguồn thu lớn và nhiệm vụ chi trọng yếu; dồng thời, phải bảo đảm tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phưưng trên cơ sở chấp hành đúng chế độ chính sách chung của nhà nước và trong khuôn khổ pháp luật. Quy định các biện pháp về điều tiết nguồn thu, trợ cấp, ưu đãi sau đầu tư, khen thưởng...nhằm hạn chế các tiêu cực, che dấu nguồn thu, lập dự toán không sát với khả năng thực tế.
ở một số nước, Luật NSNN quv định những nguyên tắc trong quan hệ giữa các cấp ngân sách. Ví dụ, Luật NSNN của cộng hoà Liòn bang Đức CỊUV định “Liên bang và bang phải được độc lập và tự chủ tro nu từng việc tổ chức thu thuế của mình” [điều 109, 39, tr.l5 |. Đa số Luật NSNN của các nước quy định cụ thổ về phàn cấp nguồn thu và nhiêm vụ chi của từng cấp chính quyền cũne như quy định các điều kiện trự cấp từ ngàn sách cấp trôn cho nuàn sách cáp dưới.
Thông thường, Luậl NSNN ử các nước quv định nội dung phàn cấp quản lý NSNN tương thích với nội dunu, của các luật CỊ UV định về phân cấp chức nănu, nhiêm vụ của các cấp chính quyền. Theo đỏ, nhiệm vụ của chính quyền địa phưưng thường được chia 2 loại: loại có tính bắt buộc và khòng có tính bắt buộc. Loại có tính bắt buộc như: dịch vụ vệ sinh (thu rác, dọn cống rãnh, cắt cỏ), làm sạch nơi vui chơi giải trí, công viên, nưi công cộng; sắp xếp và quản lý chợ; lo về mai táng; bảo vệ sức khoe nhân dân, an ninh trật tự. Các chức nặng không có tính chất bắt buộc (có thổ làm hoặc không làm) như tạo nhà ở cho người nghèo; tạo công ăn việc làm; duv trì nguồn nhàn lực; V tế;
dịch vụ giao thòng, điện... Từ việc phân cấp nhiệm vụ của chính quyền địa phương, việc phân cấp thu, chi cho chính quvền địa phương được Luậl NSNN quy định cụ thổ. Chảng hạn; Nguồn Ihu của chính quyền đia phương yồm:
ihuò thổ trạch; thuế tài sản; lệ phí (xác nhận đấl đai, giấy phốp xây dựng nhà cứa, chự, nhà hàng, đường giao thông); thu lừ các hoại động dịch vụ (dọn rác, hể hơi, công Irình văn hoá, ga ra ô tô); thu trợ cấp từ cấp trên. Nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương gồm: chi Ihưừng xuyôn cua hộ máy chính quyền địa phương, duy tu bảo dưỡng, chi quán lý hành chính, trợ cấp xã hội của địa phương, pluíl triển các dự án của địa phương (sửa chữa bốn xe, vệ sinh công cộnti, cải tạo chợ, cửa hàng, kho tàng, các điểm vui chưi công cộng, vườn hoa, sân chơi...). Đối với nước ta, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương đã được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhàn dàn và Ưỷ ban nhân dàn các cấp (năm 1994) và được cụ thổ hoá trong Pháp lệnh ve nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đổng nhân dân và Ưỷ han nhãn dân ớ mỗi cấp (ngày 3/7/1996).
Các văn bản dưới Luật thường quy định cụ thế’ đổ chi tiết hoá và hướng dẫn thi hành Luật. Một thực tế ở Việt Nam là các cơ quan áp dụng pháp luật chi chú trọng văn bán dưới.luật. Chẳng hạn, qua khảo sát thực tò
cho thấy, trong lĩnh vực quản lý và điều hành NSNN, các cơ quan tài chính ở địa phương thường sử dụng Thông tư 103/BTC ngày 18/7/1998 của Bộ Tài chính và Nghị định 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ hơn là sử dụng Lụât NSNN, vì hầu hết các quy định trong Thông tư và Nghị định đã “chép”
nguyên xi Luật NSNN. Đây là một khó khăn trong việc đánh giá hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam về NSNN.
Kết luận chương 1
Qua nghiên cứu cơ sở lý luận của việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với phân cấp quản lý NSNN, cho phép rút ra một số kết luận sau:
M ột là, phân cấp quản ỉý NSNN là đòi hỏi mang tính khách quan trong việc thực hiện mục tiêu quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu quả, phát huy vai trò của NSNN với tư cách là phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội. Phân cấp quản lý NSNN phụ thuộc vào rất nhiều nhân tố đòi hỏi phải nhận thức đúng và đầy đủ để hoạch định chính sách cũng như thể chế hoá trong pháp luật.
Pháp luật là công cụ của Nhà nước để quản lý kinh tế-xã hội nên việc điều chính bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN là hoàn toàn cần thiết và quan trọng hàng đầu nhằm bảo đảm tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, phát huy mạnh tiềm năng đất nước và nâng cao tính chủ động, sáng tạo của địa phương và cơ sở trong việc quản lý nguồn lực NSNN đã được phân cấp; củng cố kỷ luật tài chính, thúc đẩy việc sử dụng ngân sách tiết kiệm, có hiệu quả, tăng tích luỹ để thực hịên công nghịêp hoá, hiện đại hoá, đáp ứng yêu cầu'phát triển kinh tế-xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng an'ninh và đối ngoại.
Hai là, đối tượng điều chỉnh của các quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN là các nhóm quan hệ xã hội: quan hệ về quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành chính sách, chế độ chi tiêu ngân sách;
quan hệ vật chất trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ quản lý việc lập, chấp hành, quyết toán NSNN. Do đó, nguồn luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN rất đa dạng. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả của phân cấp quản lý NSNN đòi hỏi việc hoàn thiện pháp luật phải mang tính đồng bộ.
Ba là, việc nghiên cứu làm sáng tỏ các nguyên tắc về phân cấp quản lý NSNN được áp dụng mang tính phổ biến trên thế giới chỉ ra rằng, quá trình hòan thiện pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN ở nước ta cần vận dụng chúng trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc để phù hợp với cấu trúc nhà nước và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
Chương 2
TH ự C TR Ạ N G PH ÁP LUẬT VIỆT NAM VÊ PHÂN C Ấ P• • • • ỌUẢN LÝ NGÂN SÁ CH NHÀ NƯỚC