2.1. Hoàn cảnh ra đòi của pháp luật hiện hành về phân cấp quản lý
2.2.2. Về những hạn chế, bất cập
Bèn cạnh những kết quả đạt được, việc thực thi các quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN bộc lộ nhiều hạn chế. Đặc biệt, sau một thời gian thực hịên Luật NSNN (hơn 5 năm) đã cho thấy quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN vẫn trong tình trạng bất cập, thiếu tính khả thi. Dưới đây là một số đánh giá cụ thể.
2.2.2.I. Phân cấp về trách nhịêm và quyền hạn của các cơ quan, chính quyền nhà nước
- Nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Quyền hạn của Quốc hội dược ghi nhận chú yếu tại khoản 4, điều 84 của Hiến pháp năm 1992 và dược cụ thể hoá tại diều 15 của Luậl NSNN hiện hành.
Theo điều 15 của Luật NSNN hiện hành, Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng trong lĩnh vực NSNN như làm luật và sửa đổi luật về ngân sách (khoản 1); quyết định chính sách tài chính-tiền tệ quốc gia để góp phần phát triển kinh tế, bảo đảm cân đối thu chi NSNN (khoản 2); quyết định dự toán NSNN với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân bổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cư cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nự. Quốc hội giao cho Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ NSTW cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung từ NSTVV cho từng tính, thành phố trực thuộc trung ưưng.
Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực; đồng thời giám sát việc phân bổ NSTVV và ngân sách của các địa phương. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hoạt động của Quốc hội trong lĩnh vực NSNN còn mang
nặng tính hình thức. Quốc hội quyết định dự toán NSNN do Chính phủ trình bao gồm cả dự toán NSTW và NSĐP, trong khi đó HĐND lại quyết định dự toán NSĐP (điều 12 của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994), như vậy, cùng một vấn đề (NSĐP) lại có hai cơ quan cùng quyết định, vừa làm cho hoạt động của Quốc hội không đi vào thực chất, vừa đặt HĐND vào tình thế bị động, bỏ phiếu thông qua “sự đã rồi”. Tính hình thức còn thể hịèn ở chỗ Quốc hội chưa chủ động ra nghị quyết về xây dựng dự toán NSNN hàng nám và giám sát việc thực- hiện dự toán. Cư quan Kiểm toán không trực thuộc Quốc hội cũng làm cho việc xem xét thẩm định các báo cáo quyết toán chất lượng chưa cao, thiếu chính xác, độ tin cậy thẵp.
Hiến pháp sửa đổi nãm 2001 đã chuyển thẩm quyền quyết định phân bổ NSTW từ chõ là nhiệm vụ quyền hạn của Uỷ han Thường vụ Quốc hội sang chỗ là nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội. Điều này có ưu điểm là ngân sách được thảo luận công khai tại hội trường, hạn chế sự xin cho và góp phần phân bổ nguồn lực ngân sách công bằng hơn với sự tham gia biểu quyết của gần 500 đại biểu Quốc hội (thay vì chỉ có các thành viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết). Tuy nhiên, đây là vấn đề mới ở nước ta nên cũng đặt ra vấn đề rất lớn là quy trình xem xét quyết định dự toán NSNN và phàn hổ NSTW tại Quốc hội theo trình tự, thủ tục như thế nào? cơ chế phân công phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ; những chỉ tiêu ngân sách nào không nên thảo luận công khai (như chi đặc biệt, chi quốc phòng, an ninh...)? Có đảm bảo đủ thời gian kỳ họp để Quốc hội xcm xét quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW tại hội trường hay không?...
- N hiệm vụ và quyền hạn của ỉlộ i đồng Nhân dân
Theo quy đinh tại điều 25 của Luật NSNN: “HĐND quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP” là có sự chồng chéo, trùng lấp về thẩm quyền với nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội. Từ đó, làm giảm tính chủ động của HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung. Trên thực tế, HĐND các cấp, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ử địa phưưng đã không tự quyết định thu-chi NS cấp mình mà phải tuân theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp trên, tức là đã chịu sự ràng buộc pháp lý quá chặt chẽ của chính quyền cấp trên, thể hiện ở một số quy định sau đây:
- HĐND quyết định dự toán NSĐP vào thời gian theo quy định của Chính phủ (khoản 3 điều 50 luật NSNN )
- Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp trên có quyền yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán NS trong trường hợp có biến động lớn về thu chi hoặc dự toán của cấp dưới chưa phù hợp với cấp trên (điều 53 luật NSNN)
- Bộ Tài c h ín h xem xét nghị quyết về dự toán ngân sách của HĐND tỉnh để đề xuất ý kiến trình Thủ tướng Chính phủ yêu cầu HĐND tỉnh điều chỉnh lại dự toán NS tính trong trường hợp cần thiết. Cơ quan tài chính các cấp ử địa phương xem xét nghị quyết về dự toán NS của HĐND cấp dưới để đề xuất ý kiến trình ƯBND cùng cấp yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán NS trong trường hợp cần thiết (Thông tư 103/BTC)
Những quy định trên gò bó tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, làm cho HĐND không có "thực quyền" quyết định NSĐP là công việc chỉ có thổ quyết định phù hợp với thực tế bằng những đại biểu ở tùng địa phương.
Bên cạnh đó, hệ thống NSNN còn mang tính lồng ghép giữa các cấp ngân sách khiên cho quá trình lập, quyết định dự toán NSNN rất phức tạp, việc quyết định dự toán NSĐP của HĐND càng không thực chất, bởi quy trình ngân sách được lập từ dưới lên nhưng khi giao nhiệm vụ thu chi lại theo chiều ngược lại.
HĐND còn được phân cấp quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hịôn NSĐP (điểm b, khoản 1 điều 25); quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết (điểm c, khoản 1 điều 25); giám sát việc thực hịên ngân sách đã dược HĐND quyết định (điểm d, khoản 1 điều 25). Đặc biệt, đối với HĐND cấp tính còn có thêm quyền quyết định thu phí, lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định pháp luật.
Mỗi địa phương có trình độ phát triển kinh tế-xã hội khác nhau, mức sống và thu nhập của nhân dân khác nhau, nên quy định trên tạo ra quyền chủ động cho HĐND căn cứ vào tình hình thực tế địa phương để quyết định huy động vốn đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng cơ sở ử địa phương, nhưng quyền quvết định huy động này phải trên cơ sở “Danh m ục phí và lệ phf” do Ưỷ ban TVQH ban hành (điều 11 Pháp lệnh Phí và Lệ phí ngày 28/8/2001). Hiện nay
chưa có văn bản hướng dẫn về thẩm quyền của HĐND trong việc quyết định thu phí, lệ phí nên trên thực tế có HĐND quyết định không phù hợp với khả năng đóng góp của dân, dẫn tới không đám bảo tính cồng bằng đối với nhân dân giữa các địa phưưng trong cả nước.
Trong việc huy động vốn cho đầu tư phát triển ở địa phương, theo khoản 3 điều 8 của Luật NSNN, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định việc huy động vốn trong nưức cho đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng và phải cân đối trong ngân sách tỉnh để'trả nợ khi đến hạn. Với quyền hạn này, cấp tỉnh sẽ phát huy được tiềm năng để tăng nguồn thu cho chi đẩu tư phát triển. Tuy nhiên, việc huy động vốn phải tuân theo “quyết định của Thủ tướng Chính phủ và bị khống chế không quá 30% vốn đầu tư XDCB của địa phưưng” . Trên thực tế, việc thực hịên quyền này còn hạn chế do mức sống của dân cư nhìn chung Ihấp, tích luỹ không nhiều, nên khả năng huy động vốn trong dân không cao. Vài năm gần đây, Trung ưưng đã cho tỉnh vay để kiên cố hoá kênh mưưng, thực hiện chương trình giao thông nông thôn, nhưng có tỉnh vẫn vay Kho bạc Nhà nước, có tính vay Ngân hàng Đầu tư phát triển với lãi suất ca o ...đ ể có nguồn đáp ứng nhu cầu chi, nên có nguy CƯ gây bội chi ngân sách lớn, ảnh hưửng đến khả năng an toàn tài chính của địa phư(Jng.
- Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ và cơ quan tài chính
Theo quy định tại Điều 20 Luật NSNN hiện hành, Chính phủ có nhiệm vụ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội các dự án Luật, Pháp lệnh và các dự án khác về NSNN, ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán NSNN và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hựp cần thiết; giao nhiệm vụ thu-chi NS cho từng Bộ, ngành;
thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hcpfp chặt chẽ giữa các CƯ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra vịèc thực hiện NSNN; Quy định nguyên lắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra Nghị quyết của HĐND về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và quyết toán các công trình XDCB của nhà nước.
Bộ Tài chính là cơ quan tham mưu giúp Chính phủ chuẩn bị các dự án Luật, Pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực NSNN để Chính phủ trình Quốc hội, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội. Đồng thời, Bộ Tài chính có quyền ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; Hướng dẫn kiểm tra các Bộ, cư quan khác ử trung ưưng và địa phương xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đổ xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN; Chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và sử dụng NSNN; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của nhà nước; Lập quyết toán NSNN trình Chính phủ.
Trong việc thực thi các nhịêm vụ quyền hạn nói trên, có rất nhiều ý kiến phản ánh về vai trò của Chính phủ và Bộ Tài chính Irong lĩnh vực NSNN còn chưa hợp lý/N hững vấn đề quan trọng về ngân sách không nôn giao cho Thủ tướng Chính phủ quyết định và khi Quốc hội đã quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW thì nên bỏ cơ chế “Chính phủ giao nhiệm vụ thu chi cho các Bộ, ngành, địa phương”, vì như thế là ấn định một luật mới lèn luật và dự toán đã được Quốc hội quyết định. Mặt khác, Bộ Tài chính cũng không thể trở thành “siêu Bộ” khi có trách nhiệm “hưứng dẫn, kiểm tra các bộ, ngành trung ưưng” ...[37j
Điều 46 của Luật NSNN hiện hành quy định: “Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách, cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm làm việc với cơ quan, đơn vị dự toán ngân sách cùng cấp, ƯBND cấp dưới để điều chính những điểín xét thấy cần thiết trong dự toán ngân sách” . Trên thực tế hàng năm, Bộ tài chính phải tổ chức làm việc nhiều vòng (thông thường 3 vòng) vổ dự toán NSNN với các cơ quan trung ương và các địa phương. Cách thức và quy trình làm dự (.oán NSNN hịên nay khá phức tạp, gây lãng phí lớn, tốn kém, mất nhiều thời gian, nảy sinh tình trạng thoả hiệp, thưtmg lưựng giữa cơ quan tài chính và các đưn vị dự toán NSNN.
Như vậy, một số quy định trên đây cho thấy một số nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ cũng như cơ quan tài chính còn chưa hợp lý, cẩn phải xem xét trong tổng thể để có giải pháp hoàn thiện một cách cơ bản theo tinh thần cải cách hành chính.
- Nhiệm vụ và quyển hạn của Uỷ ban Nhãn dân
Uỷ ban Nhân dàn là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. ƯBND có trách nhiệm chấp hành Nghị quyết của HĐND và các quyết định của cư quan hành chính nhà nước cấp trên, quản lý công tác hành chính ở địa phương, chỉ đạo các ngành, các cấp thuộc quyền quản lý của mình nhằm hoàn thành kế hoạch nhà nước và dự toán NSĐP.
Ưỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyê't định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra Nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực hịên NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Irung ưưng, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước ch.0 đầu tư XDCB thuộc địa phưưng quản lý.
Nhiệm vụ và quyền hạn của ư ỷ ban Nhân dân, nhất là ư ỷ ban nhân dân cấp tỉnh còn chưa tương xứng với vị trí vai trò là “cửa ngõ” của các cấp ở địa phương. Hoạt động của Uỷ ban Nhân dân trong lĩnh vực NSNN cũng bị hạn chế bởi tính chất lồng ghổp của hệ thống NSNN và quy trình ngân sách phức tạp, rườm rà, qua nhiều đầu mối, tầng nấc.
Ngoài ra, ngân sách của chính quyền đô thị cũng chưa được quan tâm đúng mức. Luật NSNN chưa có điều khoản độc lập quy định về ngân sách đô thị. Nội dung về ngân sách dô thị trong Luật NSNN hịên hành còn nằm rải rác, phàn tán trong nhiều điều khoản. Để phát huy vai trò của ngân sách đô thị hỗ trợ và tạo điều kịèn thụân lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đa dạng và phức tạp ở đô thị (như vấn đề lao động nông thôn di cư vào các đô thị, vấn đề cơ sở hạ tầng, môi trường sinh thái, an ninh trật tự...), thì chính quyền đô thị phải có quyền tự chủ ngân sách cao hơn chính quyền khu vực nông thôn. Chính quyền đô thị cần được phép chủ động tổ chức nghiên cứu thực hiện các biện pháp khai thác nguồn lực bảo đảm các nhu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, môi trường, vừa tăng quy mô NS đô thị, vừa góp phần ổn định tình hình chính trị, trật tự an toàn xã
22 .2 .2 . Phân cấp về thẩm quyền ban hành ch ế độ, tiêu chuẩn, định mức Trong quản lý NSNN, chế độ, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngàn sách của các cấp chính quyền.
Theo Luật NSNN, thì toàn bộ hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, đinh mức do các cơ quan nhà nước ở trung ưưng ban hành. Điều 15 quy định Quốc hội làm luật và sửa đổi luật trong ITnh vực NSNN. Điều 20 quy định Chính phú ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền. Điều 21 quy định Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN trình Chính phủ quyết định hoặc quyết định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước. Điều 25 quy định HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định thu phí, lê phí, phụ thu và các khoản đóng góp theo quy định của pháp luật. Với những quy định như vậy, thực tế các luật thuế, các chế độ và chính sách thu NSNN, chế độ và định mức tiêu chuẩn chi đều do trung ương ban hành. Điều này bảo đảm được sự quản lý tập trung thống nhất trong toàn quốc, tạo điều kiên để tính toán cân đối NSNN thống nhất, dễ kiểm tra, kiểm soát địa phương trong việc chi tiêu và chấp hành các chính sách chế độ chung. Tuy nhiên, trên thực tế việc ban hành các tiêu chuẩn định mức cho do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành lại gặp phải những khó khăn xuất phát từ việc trung ư(ftig không thể ban hành đầy đủ tất cả các chế độ, tiêu chuẩn, định mức cho mọi hoạt động ngân sách. Nhiều chế độ, định mức chi tiêu đã quá lạc hậu và không còn phù h’ựp với tất cả các địa bàn, các khu vực. Ví dụ, chế độ cho cán bộ xã, cô giáo mầrh non, trưởng thôn, phụ cấp trực y tế...M ột số địa phương do bức bách của tình hình đã tự ban hành các chế độ tiêu chuẩn riêng (như phụ cấp thu hút nhân tài, thầy giáo và học sinh trường chuyên...) làm phá vữ hệ thống định mức chung, gây ra sự mất công bằng giữa các địa phương [1 ], [2]. Nhìn chung, các định mức chi đều rất thấp, khó đảm bảo cuộc sống cho các đối tượng được hưởng. Trên thực tế Trung ương chỉ xem xét sửa đổi định mức khi có kiến nghị đề xuất của địa phương. Có thể nói, hệ thống chế độ định mức tiêu chuẩn chi tiêu ngân sách chậm được hoàn thịên có phần do phân cấp thẩm quyền ban hành giữa trung ương và địa phương chưa hựp lý.