Chương 3. VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY: THỰC TRẠNG VÀ NGUYÊN NHÂN
3.2. Thực trạng vai trò của Nhà nước đối với phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay
3.2.1. Tạo lập môi trường pháp lý về kinh tế đối với phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam
3.2.1.1. Thành tựu:
Lý luận và thực tiễn cho thấy, muốn phát triển kinh tế thị trường đòi hỏi mỗi quốc gia phải xây dựng và tạo lập cho mình một môi trường pháp lý về kinh tế phù hợp với đặc điểm của từng quốc gia và thông lệ quốc tế. Ở Việt Nam, ngay sau khi công cuộc cải cách kinh tế được tiến hành, Nhà nước đã bắt tay vào xây dựng và thực hiện nhiều văn bản pháp luật dưới dạng hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh về cơ bản đã xác lập được khung khổ pháp luật để nhà nước quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, nhất là lĩnh vực kinh tế. Việc xây dựng và ban hành hệ thống cơ chế, chính sách đã tạo nền tảng để hình thành cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và đảm bảo ngày càng tốt hơn quyền dân chủ của nhân dân, góp phần khuyến khích các thành phần kinh tế cùng phát triển trong môi trường kinh tế mang tính cạnh trạnh công bằng, bình đẳng, nhằm tạo lập một môi trường pháp lý đầy đủ góp phần thúc đẩy nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta phát triển.
Vấn đề cốt lõi nhất trong quá trình đổi mới, xây dựng và phát triển kinh tế thị trường của Nhà nước là thể chế hóa quan điểm chủ trương của Đảng, tạo lập được hành lang pháp lý cho việc hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường. Để làm được điều đó, Nhà nước đã nỗ lực xây dựng và hoàn thiện khung khổ pháp luật của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và thu dược những thành tựu to lớn. Số lượng văn bản pháp luật được ban hành ở các nhiệm kỳ quốc hội gần đây nhiều hơn so với các nhiệm kỳ đầu thời kỳ đổi mới. Mỗi năm tính trung bình Nhà nước ban hành khoảng 200 nghị định. Một loạt các luật kinh tế do Chính phủ trình Quốc hội
thông qua đã dần khắc phục tình trạng thiếu khuôn khổ pháp lý trong điều chỉnh các quan hệ kinh tế trong sản xuất kinh doanh và phát triển kinh tế. Nội dung pháp luật kinh tế đã ngày càng phù hợp hơn với cơ chế thị trường đáp ứng được cơ bản những đòi hỏi từ công cuộc cải cách kinh tế. Khung khổ pháp lý đã cho phép thực hiện các bước đi đầu tiên trong quá trình chuyển đổi, vai trò của Nhà nước từ chỗ trực tiếp can thiệp sang tác động gián tiếp vào các hoạt động kinh tế, bảo đảm nguyên tắc cơ bản của kinh tế thị trường là cơ chế thị trường điều tiết là chủ yếu.
Nhờ có những nỗ lực to lớn mà Nhà nước đã dần tạo lập và hình thành một môi trường pháp lý đầy đủ và ngày càng hoàn thiện góp phần thúc đầy nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển. Điều này được thể hiện qua một số khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, Nhà nước đã dần tạo lập một khung khổ pháp luật tương đối đầy đủ để thực hiện được đường lối, chủ trương về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà Đảng đã đề ra.
Kể từ khi tiến hành đổi mới kinh tế đến nay, Nhà nước đã bắt tay vào xây dựng và hoàn thiện khung khổ pháp luật nhằm đảm bảo và hỗ trợ hiệu quả quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, với mục đích đạt được sự tăng trưởng bền vững. Đường lối phát triển kinh tế với cơ cấu nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa đã được pháp chế bằng Hiến pháp năm 1992 và tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp năm 2013. Từ căn cứ pháp lý cao nhất là Hiến pháp, Nhà nước tiếp tục xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật khác như bộ luật, luật, pháp lệnh và các nghị quyết, nghị định, chỉ thị của Chính phủ hình thành một khung khổ pháp luật tương đối đầy đủ về kinh tế. Theo số liệu thống kê tính toán trên trang cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật, tính từ năm 1987 đến nay, Quốc hội đã 2 lần ban hành Hiến pháp 1992 và năm 2013, ban hành trên 422 bộ luật, luật và trên 192 pháp lệnh trong đó có cả sửa đổi và bổ sung có liên quan đến xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Điều đáng lưu ý là phần lớn các cải cách pháp luật trong nửa đầu thập niên 1990 trở về trước chủ yếu do sức ép từ thực tiễn kinh tế
đất nước trong khi đó các cải cách từ nửa sau thập niên 1990 tới nay phần lớn là do Nhà nước chủ động thực hiện.
Có thể nhận thấy tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ cuối những năm 80 đặc biệt là trong thập kỷ 90 của thế kỷ 20 cho đến nay đã dần hình thành một hệ thống pháp luật kinh tế mới, pháp luật của nền kinh tế thị trường thay thế cho hệ thống pháp luật kinh tế cũ, pháp luật của thời kỳ nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp trước đây. Hệ thống pháp luật này đã tạo ra được một khung khổ pháp luật mới là cơ sở pháp lý cho sự ra đời và phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Thứ hai, Nhà nước đã xây dựng được một thiết chế đồng bộ đảm bảo xây dựng và phát triển thành công nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Việc Nhà nước thiết lập một thiết chế cho việc thực hiện quyền tự kinh doanh, phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, xác định chế độ sở hữu, địa vị pháp lý của các doanh nghiệp, xóa bỏ chế độ độc quyền của Nhà nước trong ngoại thương, xử lý tranh chấp, giảm dần sự can thiệp của Nhà nước bằng các biện pháp hành chính vào các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại đã tạo ra một môi trường thuận lợi đề nền kinh tế thị trường phát triển.
Nếu như trước đây, khi đất nước mới thống nhất, phong trào quốc hữu hóa, hợp tác hóa diễn ra mạnh mẽ và phổ biến. Nhiều tài sản tư nhân bị tước đoạt sung công, trong nền kinh tế, chế độ sở hữu xã hội chủ nghĩa là duy nhất. Thì khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước đã thực hiện đa dạng hóa các hình thức sở hữu.
Điều này đã được luật hóa nhằm đảm bảo cho các chủ thể kinh tế yên tâm đầu tư, khinh doanh dài hạn, kích thích các thành phần kinh tế phát triển. Quyền sở hữu tư nhân cũng như địa vị pháp lý của các doanh nghiệp ngày càng được khẳng định rõ trong các văn bản pháp luật của Nhà nước như: Luật Đầu tư nước ngoài, Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân, Luật Lao động, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Sở hữu trí tuệ…
Để tạo điều kiện cho nền kinh tế thị trường vận hành có hiệu quả, hệ thống pháp luật cải cách chủ yếu hướng tới xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ, tự do hóa giá cả, xóa bỏ những méo mó trong nền
kinh tế. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật đảm bảo quyền tự do kinh doanh, tự do lựa chọn hình thức tổ chức kinh doanh cũng ngày càng được mở rộng theo nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, thể hiện trong các bản Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013, Luật Thương mại, Luật Cạnh tranh. Bên cạnh đó, Nhà nước nỗ lực xây dựng khung pháp lý cho việc hình thành và vận hành thị trường các yếu tố sản xuất quan trọng như thị vốn, thị trường đất đai, thị trường lao động, thị trường khoa học công nghệ với các văn bản pháp luật cụ thể như: Luật Đất đai, Luật Lao động, Luật Khoa học và Công nghệ, Luật Ngân hàng nhà nước…
Thứ ba, Nhà nước đã tạo lập từng bước môi trường cạnh tranh bình đẳng cho các chủ thể thuộc mọi thành phần kinh tế dựa trên khung khổ pháp luật ban hành.
Trước đây trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, các doanh nhiệp nhà nước giữ vai trò độc tôn, nhận được sự hỗ trợ của Nhà nước trong hầu hết các lĩnh vực kinh doanh. Tuy vậy, các doanh nghiệp nhà nước lại hoạt động kém hiệu quả. Thực tiễn cho thấy vai trò to lớn của của lực lượng kinh tế ngoài quốc doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trong hơn 30 năm qua, khung pháp luật hướng tới tạo sân chơi bình đẳng hơn cho các chủ thể kinh tế thuộc mọi thành phần. Việc tạo sân chơi bình đằng trước hết được luật hóa bằng Hiến pháp, các bộ luật, luật, các văn bản quy phạm pháp luật, sau đó là thông qua các chính sách cụ thể như vay vốn, cấp và cho thuê mặt bằng sản xuất, thuế…
Trong thời gian qua, quá trình Nhà nước tạo sân chơi bình đẳng về pháp luật có xu hướng giảm bao cấp với doanh nghiệp nhà nước, sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước nhằm tăng hiệu quả kinh doanh, tiến hành cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước để giảm bớt sở hữu nhà nước, chuyển các doanh nghiệp nhà nước sang tự chủ trong sản xuất kinh doanh, thay đổi hình thức, môi trường quản lý doanh nghiệp thông qua cổ phần hóa, giao, khoán… chỉ giữ lại các doanh nghiệp nhà nước thực sự cần thiết trong các lĩnh vực an ninh, chính trị, quốc phòng. Theo báo cáo của Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương (CIEM) năm 2002 thì riêng chỉ tính trong giai đoạn 1999 – 2000 Việt Nam đã ban hành 84 đạo luật, 77 pháp lệnh và 826 nghị định có liên quan đến hoạt động quản lý doanh nghiệp. Hiện nay, ở nước ta, Chính phủ thực hiện chủ trương
hành động theo phương châm “Chính phủ kiến tạo”, “Chính phủ phục vụ”, “Chính phủ đồng hành” cùng danh nghiệp.
Giai đoạn gần đây, Chính phủ đặc biệt quan tâm, trú trọng đến việc xây dựng các chính sách hỗ trợ cụ thể cho khu vực tư nhân, doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm cụ thể hóa tư tưởng mà Đại hội XII đã đề ra “coi kinh tế tư nhân là một động lực quan trọng của nền kinh tế” [36, tr.103] để phát triển đất nước.
Thứ tư, Nhà nước đã xây dựng từng bước hệ thống các văn bản pháp luật ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế thúc đẩy qua trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Cùng với quá trình chuyển đổi trong nước, khung pháp luật gắn với hội nhập kinh tế quốc tế cũng được xây dựng. Việt Nam đã ký kết một loạt các hiệp định thương mại – đầu tư với các tổ chức, quốc gia và vùng lãnh thổ, điển hình như EU năm 1992, ASEAN năm 1996, APEC năm 1998, Mỹ năm 2000, tham gia ký kết và gia nhập các khối kinh tế thế giới như WTO (2007), TPP (2010), mới đây nhất tháng 6 năm 2019 Việt Nam ký Hiệp định Thương mại Tự do (EVFTA) và Hiệp định Bảo hộ Đầu tư (EVIPA) với Liên minh Châu Âu. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cam kết thực hiện cải cách cơ cấu như cải cách khu vực tài chính, ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước, hành chính, xóa đói giảm nghèo với nguồn tài chính hỗ trợ từ WB, IMF và các nhà tài trợ khác. Các cam kết về thương mại và đầu tư, sở hữu trí tuệ, bản quyền, hướng tới đảm bảo môi trường cạnh tranh bình đẳng trong nước, thực hiện quy chế đối xử quốc gia, minh bạch hóa và tăng khả năng tiên liệu của các chính sách thương mại, đầu tư, kinh doanh và tài chính công được triển khai thực hiện. các luật lệ và quy định quốc tế dần trở thành một bộ phận không thể tách rời của hệ thống pháp luật Việt Nam.
3.2.1.2. Hạn chế:
Sau 30 năm đổi mới, xây dựng và phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nước ta cơ bản đã tạo lập được môi trường pháp lý về kinh tế trên cơ sở khung khổ pháp luật ban hành. Tuy nhiên, xuất phát từ điều kiện, hoàn cảnh lịch sử cụ thể mà trong quá trình tạo lập môi trường pháp lý về kinh tế của Nhà nước cũng còn có những hạn chế nhất định đó là:
Thứ nhất, mặc dù Nhà nước đã ban hành một số lượng văn bản pháp luật khá lớn, bao trùm hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, nhưng hệ thống pháp luật đôi khi vẫn chưa thật toàn diện, tính đồng bộ chưa cao, chưa đáp ứng thật tốt yêu cầu quản lý kinh tế bằng pháp luật thể hiện ở chỗ: một số lĩnh vực chưa có pháp luật hoặc mới được quy định ở mức độ tối thiểu, nhiều đạo luật ban hành đã lâu không còn phù hợp nhưng chưa được điều chỉnh, văn bản hướng dẫn thi hành thường ban hành chậm và không đầy đủ, sự chồng chéo, trùng lặp còn phổ biến trong các quy định của pháp luật. Nhiều nội dung được đề ra trong các Nghị quyết của Đảng liên quan tới vấn đề đổi mới kinh tế chậm được thể chế hóa.
Thực tế cho thấy nhiều luật mặc dù đã được Nhà nước ban hành nhưng chưa thể áp dụng cho đến tận khi có văn bản hướng dẫn của các cơ quan hành pháp dưới dạng, nghị định, thông tư. Điều đó phần nào cho thấy các luật của Việt Nam chưa đây đủ về nội dung cần thiết, chưa có khả năng bao quát cao. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn tới tình trạng chệch hướng trong thực thi quy phạm pháp luật, thậm trí không ít trường hợp mâu thuân với mục đích ban đầu.
Bên cạnh đó, các văn bản do Chính phủ, các Bộ, ban ngành địa phương ban hành còn chiếm tỷ trọng lớn trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Việc tồn tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan khác nhau ban hành về cùng một vấn đề tại các thời điểm khác nhau đã gây nên tình trạng chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn về mặt nội dung áp dụng. Nhiều trường hợp khi ban hành các văn bản pháp luật mới không ghi rõ các văn bản liên quan bị thay thế hoặc bài bõ nên đã làm cho hệ thống pháp luật rườm rà, khó kiểm soát và tiếp cận. Cơ chế kiểm tra và giám sát, tính hợp hiến trước và sau ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước còn thấp, nhất là đối với các văn bản do các bộ ngành địa phương ban hành.
Thứ hai, nội dung của một số luật do Nhà nước ban hành còn mang nặng tư duy chủ quan, bao cấp, cục bộ, đôi khi còn chưa phù hợp với cơ chế thị trường, tính khả thi thấp. Cho đến nay, mặc dù Quốc hội đã có quy trình xây dựng luật, nhưng thông thường các luật đều do các cơ quan chủ quản soạn thảo, các cơ quan khác chỉ tham gia với tư cách góp ý. Chính vì vậy, tư duy cục bộ, bảo vệ lợi ích của ngành, địa phương mình thể hiện tương đối rõ trong nhiều luật. Quá trình thẩm định luật thông qua Quốc
hội bị giới hạn trong thời gian ngắn, việc tiếp thu ý kiến của người dân thông qua công luận cũng hạn chế và tính khả thi không cao. Những lý do trên đã làm cho nhiều luật gặp khó khăn trong quá trình thực hiện hoặc liên tục phải sửa đổi, điều chỉnh.
Mặt khác, tư duy của một số nhà làm luật vẫn chưa đổi mới theo tinh thần cải cách, tư tưởng quá thiên về người lao động hoặc doanh nghiệp nhà nước vẫn tồn tại ở nhiều cơ quan, công chức. Ví như Bộ luật Lao động năm 2012 và các văn bản pháp lý liên quan, thiên về bảo vệ người lao động, chưa tạo được tính linh hoạt trong thị trường. Những quy định quá chặt chẽ về tuyển dụng và sa thải lao động gây khó khăn cho việc di chuyển lao động và cơ cấu lại lao động. Những quy định về hợp đồng lao động và tổ chức công đoàn, trên thực tế chưa phù hợp với tình hình của các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong giai đoạn khởi nghiệp.
Thứ ba, một số văn bản pháp luật quan trọng đã được Nhà nước xây dựng và ban hành, song hiệu lực thực thi chưa cao. Đây là một trong những vấn đề nổi cộm hiện nay của nước ta. Một số lĩnh vực quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến không chỉ kinh tế mà cả đời sống xã hội, Nhà nước mặc dù đã xây dựng được các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh nhưng do cả nhân tố khách quan và chủ quan mà hiệu lực thực hiện chưa cao. Đơn cử như luật Phá sản được Nhà nước ban hành 2014 nhưng vẫn còn thiếu nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Do vậy, mặc dù luật đã có từ lâu nhưng nhiều vụ việc phá sản vẫn chưa có cơ sở pháp lý đồng bộ để thực hiện.
Tương tự như vậy, cạnh tranh cũng là một yếu tố quan trọng của nền kinh tế thị trường, là hành vi quyết định hắng lợi của các nhà đầu tư. Luật Cạnh tranh đã ra đời từ năm 2004, sửa đổi năm 2017, song hiệu lực thực thi thì chưa thấy rõ, dẫn đến hậu quả là duy trì nhiều khe hở để các doanh nghiệp lạm dụng, đặc biệt các doanh nghiệp có vị thế khống chế thị trường. Điều đó làm tổn hại đến lợi ích của các doanh nghiệp và của toàn xã hội.
Bên cạnh đó còn rất nhiều văn bản pháp luật bổ trợ cho các vấn đề cạnh tranh, độc quyền, bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp, bảo hộ người tiêu dùng mà Nhà nước ban hành như luật Chứng khoán, luật Kế toán, luật Kiểm toán.. có hiệu lực thực thi chưa cao.
Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến hiện tượng này là do hệ thống pháp luật của Việt Nam được xây dựng chủ yếu nhằm tăng cường hoặc duy trì sự quản