Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. C ác nghiên cứu quốc tế về phát triển thị trường điện lực
Về định hướng phát triển và đảm bảo cung cầu năng lượng nói chung và điện năng nói riêng, nghiên cứu tổng quan cho thấy các học giả đồng thuận trên các vấn đề lớn là: nhu cầu tiêu thụ điện cần được phát triển hợp lý trên cơ sở sử dụng tiết kiệm và hiệu quả, giảm dần sự phụ thuộc và tài nguyên hóa thạch và tăng tỉ trọng của các nguồn NLTT. Theo nhận định của Holger Rogallviệc sản xuất và sử dụng năng lượng tự thân đã chứa đựng những rủi ro và các vấn đề nghiêm trọng khác gây hậu quả xấu cho xã hội và môi trường [20]. Do vậy, phát triển năng lượng cần tuân theo những nguyên tắc của sự phát triển bền vững, theo đó giảm sự phụ thuộc của hệ thống vào năng lượng nguyên tử và nhiên liệu hóa thạch, đồng thời vẫn phải duy trì các dịch vụ năng lượng trong vai trò then chốt ở quá trình tái sắp xếp xã hội công nghiệp. Một chính sách năng lượng được xem là bền vững nếu thỏa mãn được ba nhóm yêu cầu chính [42; 49; 73]:
1) Khía cạnh sinh thái: ứng phó với tình trạng trái đất ấm dần lên, có xét đến những giới hạn chịu đựng của thiên nhiên, giảm sự phụ thuộc vào những tài nguyên năng lượng không tái tạo được, khai thác trong khả năng tái tạo của những nguồn tài nguyên tái tạo, và giảm dần những mối nguy hiểm cho sức khỏe con người từ bức xạ, ô nhiễm và chất thải;
2) Khía cạnh kinh tế: phát triển năng lượng phải tính đến các hiệu ứng với nền kinh tế như chi phí, tạo việc làm, thỏa mãn đủ nhu cầu năng lượng với chi phí hợp
lý, mức độ tập trung hóa thấp, sự phụ thuộc vào nguyên liệu thô và yếu tố hiệu quả - cạnh tranh trong sử dụng.
3) Khía cạnh văn hóa - xã hội: xem xét đến khả năng chịu đựng của xã hội, bảo đảm khả năng cung cấp năng lượng trong dài hạn, góp phần tránh những xung đột quốc tế và có độ an toàn cao [20].
Với nhận định rằng hai thách thức lớn nhất của chiến lược phát triển năng lượng là giảm sự phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch và ứng phó với biến đổi khí hậu, các tác giả Vaughn Nelson, Christian Ngô và Joseph Natowitz đã chỉ ra hai chiến lược cốt lõi của một chính sách năng lượng bền vững đó là:
1) Xây dựng hệ thống tiêu dùng năng lượng thông minh, trong đó năng lượng được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả. Với các nước phát triển và những nền kinh tế mới nổi, có mức tăng tưởng cao, sẽ có nhiều cơ hội để tiết giảm mức độ, nhu cầu tiêu thụ năng lượng để tiến sát tới nhu cầu thực về năng lượng cho kinh tế - xã hội [67; 70];
2) Tiến tới hệ thống ít sử dụng và giảm dần sự phụ thuộc vào năng lượng hóa thạch, đẩy mạnh sử dụng NLTT và thận trọng phát triển năng lượng nguyên tử. Đây là các dạng năng lượng phi các-bon và không phát thải CO2 khi tiêu thụ năng lượng. Mức đóng góp của các dạng nhiên liệu năng lượng phi các-bon hiện chiếm khoảng 20% tổng tiêu thụ nhiên liệu sơ cấp trên toàn cầu [67; 70].
Báo cáo Đánh giá năng lượng toàn cầu - Hướng tới một tương lai bền vững, do Học viện Quốc tế về Phân tích các hệ thống ứng dụng (IIASA) xuất bản năm 2012 đã nhận định rằng các nguồn NLTT có trữ lượng phong phú, sẵn có và chi phí sản xuất ngày càng rẻ. Các TTĐ cần thay đổi cơ bản trong việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch để chuyển đổi hướng tới các hệ thống năng lượng sạch và ít phát thải khí nhà kính (KNK) [12]. Các chuyên gia của IIASA nhận định rằng cần có cách tiếp cận tổng thể trong phát triển bền vững các thị trường năng lượng, trong đó các chính sách năng lượng cần kết hợp với các chính sách trong các ngành công nghiệp, xây dựng, đô thị hóa, giao thông vận tải... Quan trọng hơn, cần có chính sách, quy định và các cơ chế đầu tư ổn định thúc đẩy quá trình chuyển đổi nhanh các hệ thống năng lượng theo hướng sử dụng năng lượng hiệu quả và đa dạng hóa nguồn cung cấp năng lượng nói chung và điện năng nói riêng [12].
Về xây dựng và vận hành TTĐ, trong giai đoạn những năm 1990 khi trào lưu tự do hóa ngành điện và cải thiện cơ chế cạnh tranh trên TTĐ tại các quốc gia tiên
phong tại châu Âu và Bắc Mỹ, các nghiên cứu của P. Joskow, S. Littlechild, D.
Newberry, M. Pollitt và một số học giả khác đã mở đầu và đặt nền móng về lý thuyết cho việc xây dựng thành công TTĐ. Đây cũng chính là những kinh nghiệm được đúc rút từ chính quá trình xây dựng và phát triển TTĐ tại các quốc gia này. Các công trình nghiên cứu đáng chú ý trong thời kỳ này là:
• Điều tiết các DN độc quyền đã tư nhân hóa tại Anh quốc, Beesley, M. and S.
Littlechild (1989)
• Các vấn đề về tự do hóa ngành điện, David M. Newbery (1996);
• Tư nhân hóa và tự do hóa các công ty truyền tải, David M. Newbery (1997);
• Thiết kế TTĐ cạnh tranh, Tập sách do Frederick S. Hillier biên tập (1998);
• Các bài học kinh nghiệm của quá trình tự do hóa TTĐ, P. Joskow (2006);
• Tái cơ cấu ngành điện: xét trên quan điểm quốc tế, do Fereidoon P. Sioshansi và Wolfgang Pfaffenberger biên tập (2006);
Trước khi có làn sóng cải cách ngành điện trên khắp thế giới, mô hình sản xuất - cung ứng điện năng truyền thống được xây dựng dựa vào các nhà cung cấp
“độc quyền” có sự điều tiết của nhà nước đối với giá cả, điều kiện gia nhập thị trường, quản lý đầu tư, kiểm soát chất lượng dịch vụ và hành vi DN. Đây được xem là mô hình “độc quyền tự nhiên”. Tuy nhiên các nghiên cứu của Joskow chỉ ra rằng, cấu trúc ngành điện cần thay đổi theo hướng: thúc đẩy cạnh tranh trong khu vực phát điện, cải cách điều tiết khâu truyền tải và phân phối điện vốn tiếp tục được xem là các thể chế/đối tượng/chủ thể “độc quyền tự nhiên” [59].
Các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra xu thế cải cách ngành điện trên thế giới nói chung diễn ra tương tự như mô hình thành công của các ngành công nghiệp hạ tầng mạng lưới khác như viễn thông và khí tự nhiên [59; 63; 68; 69]. Các khu vực có nhiều tiềm năng để tạo ra cạnh tranh như phát điện được chia tách khỏi các chủ thể độc quyền tự nhiên như là các đơn vị truyền tải và phân phối điện [52]. Theo đó, chi phí gia nhập và rời khỏi thị trường đối với các khu vực cạnh tranh dần được phi điều tiết và khách hàng có thêm cơ hội lựa chọn giữa các nhà cung cấp trong môi trường cạnh tranh [45]. Các dịch vụ cung cấp bởi khu vực độc quyền tự nhiên đang được tách khỏi khu vực dịch vụ cạnh tranh, có trách nhiệm bảo đảm sự tiếp cận hạ tầng lưới điện công bằng cho các đơn vị phát điện và giá sử dụng hạ tầng lưới điện được
xác định bằng các cơ chế điều tiết mới có cách thức kiểm soát chi phí tốt hơn thay vì quy trình điều tiết theo tỉ suất lợi nhuận [59].
Sự thay đổi sâu rộng nói trên nhìn chung đều hướng đến hai mục đích tăng hiệu quả kinh tế và cung cấp nhiều lựa chọn hơn cho khách hàng sử dụng điện thông qua việc tạo ra mức độ cạnh tranh lớn hơn cho toàn ngành [64].
Các nghiên cứu cũng chỉ ra kết quả tích cực của việc cải cách ngành điện:
trong hơn 30 năm qua, phần lớn các nước phát triển đã tiến hành các chương trình tư nhân hóa, tái cơ cấu và phi điều tiết các lĩnh vực mà trước đó là sân chơi của các chủ thể độc quyền hoặc sở hữu nhà nước như hàng không, vận tải, viễn thông, khí tự nhiên, bưu chính, tàu hỏa và một số lĩnh vực khác. Mặc dù kết quả đạt được có khác nhau và không phải lúc nào cũng thành công nhưng xu thế chung là ủng hộ cho các cải cách mang tính tự do hóa đối với các lĩnh vực độc quyền có điều tiết.
Mô hình cạnh tranh cho TTĐ từ cấp độ độc quyền có điều tiết cho tới cạnh tranh hoàn toàn đã được Hunt và Shuttleworth đề xuất bao gồm bốn cấp độ [54]:
- Cấp độ 1: độc quyền ở đó đơn vị độc quyền kiểm soát toàn bộ chuỗi cung ứng bao gồm sản xuất, truyền tải, phân phối điện;
- Cấp độ 2: cạnh tranh trong khâu sản xuất điện, thị trường mở cửa có thêm sự tham gia của các đơn vị sản xuất điện độc lập
- Cấp độ 3: cạnh tranh bán buôn, khi các công ty phân phối điện được mua điện trực tiếp từ các nhà sản xuất điện;
- Cấp độ 4: cạnh tranh bán lẻ, khi đó thị trường ở trạng thái cạnh tranh cao nhất, khách hàng dược quyền lựa chọn nhà cung cấp điện ở cấp độ bán lẻ.
Về cơ chế giá điện, các nghiên cứu gần đây của EU, UNDP, World Bank, GIZ đều có chung nhận định giá điện bán lẻ bình quân tại Việt Nam hiện nay ở mức tương đối thấp và vẫn tồn tại trợ giá, đặc biệt cho nhiên liệu hóa thạch ở các hình thức khác nhau [89; 52; 84; 85; 86]. Nhà nước có các can thiệp và điều chỉnh đối với giá điện mà đôi khi làm cho thị trường không vận hành được theo các lộ trình xây dựng và cải thiện mức độ cạnh tranh trong ngành điện. Các khuyến cáo của các tổ chức quốc tế đều tập trung vào đề xuất các giải pháp gỡ bỏ các chính sách trợ giá, mở cửa và hạ thấp rào cản tiếp cận TTĐ, tiến hành cải cách cơ chế quản lý giá điện để thị trường vận hành hiệu quả hơn và thu hút được đầu tư vào sản xuất - cung ứng điện.
Bên cạnh đó, xây dựng chính sách, cơ chế quản lý và điều tiết TTĐ cũng là một nội dung quan trọng thu hút được sự quan tâm và nghiên cứu của nhiều học giả. Đây là các nghiên cứu cung cấp những kiến giải sâu sắc và các ví dụ sinh động từ thực tế quản lý và điều tiết thị trường tại nhiều quốc gia trên thế giới. Nền móng lý thuyết và các kinh nghiệm đúc rút từ thực tế được công bố tại các nghiên cứu của các tác giả Cushman, Littlechild, North, Moen và Hamrin, và Stern [47; 63; 65; 72; 77; 78].
Tác giả Cushman đã nhấn mạnh về tầm quan trọng của việc đảm bảo tính độc lập của các cơ quan điều tiết trong việc thực thi quyền hạn và chức năng của họ.
Ông lập luận rằng khi cơ quan điều tiết có sự độc lập thì họ có khả năng tốt hơn trong việc thuê nhân sự có năng lực và trình độ vì họ ít bị ràng buộc hơn theo quy định chung về lương bổng cho nhân sự khu vực hành chính công [47]. Các cơ quan độc lập cũng được cho là có các định hướng hoạt động - công tác trong dài hạn tập trung hơn và ít bị ảnh hưởng hơn bởi các mục tiêu ngắn hạn [58; 62]. Việc đánh giá và đo lường sự độc lập của cơ quan điều tiết được Stern đề xuất năm 1997 như sau:
Khoảng cách giữa chính phủ và cơ quan điều tiết đo lường theo các yếu tố như việc thành lập và giải tán các cơ quan điều tiết, ngân sách cho các cơ quan điều tiết, và quan hệ giữa cơ quan điều tiết và chính phủ (ví dụ như một đơn vị riêng biệt với các bộ, ngành khác, cơ quan độc lập với chính phủ) [51; 77].
B. Mountain và S. Littlechild cho rằng có thể xem xét mức độ độc lập của cơ quan điều tiết điện lực thể hiện ở quy trình thành lập hoặc giải tán (hoặc cơ chế bảo đảm nhiệm kỳ cho thành viên), nguồn ngân sách hoạt động của cơ quan điều tiết.
Đây được xem là các yếu tố chủ chốt trong việc đảm bảo sự vận hành có hiệu quả của cơ quan điều tiết [66].