K hái quát về ngành điện tại Việt Nam

Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG ĐIỆN LỰC TẠI VIỆT NAM

3.1. K hái quát về ngành điện tại Việt Nam

3.1.1. Quá trình hình thành và phát triển ngành điện tại Việt Nam

Ngành điện Việt Nam có lịch sử hình thành và phát triển trải qua trên 60 năm, khi Chủ tịch Hồ Chí Minh về thăm Nhà máy đèn Bờ Hồ và Nhà máy điện Yên Phụ. Kể từ đây, ngành điện luôn duy trì được sự tăng trưởng ổn định, đóng góp vào phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Sau giai đoạn 1975, Nhà nước quản lý trực tiếp ngành điện, với ba công ty điện lực miền trực thuộc Bộ Năng lượng (cũ). Các công ty điện lực chịu trách nhiệm về sản xuất, truyền tải và phân phối trong phạm vi địa lý được giao phụ trách. Tuy nhiên các công ty điện lực được sáp nhập vào một công ty độc quyền duy nhất, Tổng Công ty Điện lực Việt Nam (EVN) trong năm 1995. Việc sáp nhập này đã chính thức tách hoạt động quản lý nhà nước ra khỏi khâu sản xuất và vận hành hệ thống điện. Bộ Năng lượng (sau đó được sáp nhập vào Bộ Công nghiệp, sau này là BCT) là cơ quan chủ quản, ban hành các chính sách, quy định để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành điện.

Sau giai đoạn này, ngành điện tiến hành cải cách khi Luật Điện lực được ban hành năm 2004 - trong vai trò là luật đầu tiên điều chỉnh lĩnh vực điện năng của Việt Nam. Luật cung cấp cơ sở pháp lý chung cho quá trình cải cách và cấu trúc lại ngành điện, tạo hành lang cho việc từng bước thành lập TTĐ cạnh tranh với mục đích thu hút đầu tư tư nhân và giảm đầu tư nhà nước trong lĩnh vực năng lượng, nâng cao hiệu quả kinh tế của ngành điện và phát triển một TTĐ cạnh tranh, minh bạch, công bằng và không phân biệt đối xử. Luật cũng quy định về các hoạt động điện lực lập kế hoạch và đầu tư phát triển điện lực, sản xuất điện, truyền tải, phân phối và bán lẻ điện, và các quy định của TTĐ.

Kể từ khi ban hành Luật, Chính phủ đã triển khai và ban hành các quy định, hướng dẫn để tái cấu trúc ngành điện và xây dựng lộ trình cải cách. Trọng tâm của cải cách được đặt vào hai nhiệm vụ: xây dựng TTĐ cạnh tranh theo ba cấp độ và tái cơ cấu Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN).

Việc tái cơ cấu được thực hiện từ năm 2013, nhằm mục đích thực hiện Luật Điện lực và đồng thời thực hiện cùng với sự ra đời của các cấp độ TTĐ. Tái cơ cấu là bước đầu tiên để chuyển đổi TTĐ Việt Nam từ mô hình độc quyền tích hợp dọc sang mô hình cạnh tranh, giúp tăng hiệu quả, minh bạch trong hoạt động sản xuất - kinh doanh điện, bắt đầu bằng việc lựa chọn và cổ phần hóa một số đơn vị phát điện thuộc EVN. Định hướng chung là EVN tiếp tục sở hữu 100% và giữ kiểm soát hoàn toàn với các thủy điện lớn và cổ phần hóa các nhà máy còn lại. Trong các năm tiếp theo, một số nhà máy thuộc diện cổ phần hóa đã lần lượt được chào bán và niêm yết như công ty đại chúng. Tuy nhiên, đối với hầu hết các nhà máy cổ phần hóa, EVN vẫn giữ cổ phần chi phối và cơ cấu công suất thuộc sở hữu của EVN cho đến 2017 vẫn chiếm trên 55%

tổng công suất thị trường [26].

Hiện nay, EVN đã được chia tách và không còn là DN tích hợp theo chiều dọc, hoạt động chủ yếu như là một công ty đầu tư, không trực tiếp sản xuất hoặc cung cấp dịch vụ mà chỉ nắm giữ cổ phần chi phối hoặc sở hữu tại các công ty khác trong ngành điện. Các bộ phận kinh doanh chiến lược được chia tách thành các đơn vị phân phối điện, hạch toán độc lập và các đơn vị phát điện và truyền tải điện. Công ty Truyền tải điện quốc gia là một pháp nhân riêng biệt chịu trách nhiệm về các hoạt động của lưới điện truyền tải, có tài khoản, chế độ quản lý và ban giám đốc hoạt động riêng biệt. Chức năng phân phối và bán lẻ của EVN đã được chia tách và giao về các công ty điện lực. Năm công ty (EVNPC) trong số này thực hiện chức năng công ty điện lực có cổ đông thiểu số ngoài EVN nhưng EVN vẫn giữ cổ phần chi phối. Các EVNPC có trách nhiệm quản lý tài sản lên đến cấp điện áp 110 kV, và mua điện từ EVN với giá nội bộ của EVN và bán điện cho khách hàng nhượng quyền của họ ở mức phí do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Hình 3.1: Tổ chức ngành điện Việt Nam sau cải cách và tổ chức lại EVN Nguồn: [41]

3.1.2. Phát triển kinh tế xã hội và nhu cầu điện

Là đầu vào không thể thiếu cho mọi quá trình sản xuất và tiêu dùng, sự phát triển của TTĐ và nhu cầu điện năng có sự liên hệ tương quan với phát triển kinh tế - xã hội. Từ sau Đổi mới vào năm 1986, nền kinh tế Việt Nam bắt đầu giai đoạn tăng trưởng kinh tế ấn tượng trong gần hai thập kỷ, kéo theo nhu cầu tiêu thụ điện năng nói riêng đạt mức kỷ lục, trung bình đạt trên 11%/năm. Mạng lưới điện liên tục được mở rộng cung cấp dịch vụ cho hầu hết các khách hàng, không chỉ tại các đô thị và ở các khu vực nông thôn (trên 98%) và vùng sâu, vùng xa.

Tiềm năng phát triển của TTĐ được thể hiện qua triển vọng tăng trưởng của nhu cầu điện. Nhu cầu này có tương quan với các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội như nhân khẩu học, kinh tế, công nghệ và mức độ sẵn có của các nguồn lực. Đây là các chỉ báo cơ bản về mức độ tiêu thụ điện năng cũng như triển vọng của TTĐ. Các yếu tố sau đây có liên hệ mật thiết với nhu cầu điện và thường được sử dụng để nhận biết nhu cầu và triển vọng của TTĐ trong tương lai bao gồm: quy mô dân số và tốc độ đô thị hóa, tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP), cơ cấu GDP theo các ngành kinh tế chính, sản lượng của các phân ngành công nghiệp chính sử dụng nhiều điện năng lượng và giá năng lượng (điện, than, dầu, khí).

Xem xét mối liên hệ giữa phát triển kinh tế - xã hội đối với nhu cầu điện năng tại Việt Nam (Hình 3.2), có thể nhận thấy nhu cầu điện cùng có xu hướng tăng, thể hiện mối quan hệ đồng biến. Tuy nhiên theo kinh nghiệm quốc tế, nhu cầu điện sẽ chững lại và ổn định ở một mức độ nhất định tùy thuộc vào tình trạng của nền kinh tế, mức thu nhập và bối cảnh tại từng quốc gia. Nhìn chung khi các nền kinh tế đạt mức thu nhập bình quân 10,000 USD/người, nhu cầu điện sẽ ổn định và tại một số quốc gia, chỉ số này có xu hướng chững lại hoặc thậm chí giảm nhẹ [87].

Nghĩa là các nền kinh tế sẽ có xu hướng sử dụng điện ngày càng hiệu quả và tiếp cận đến các hình thái sử dụng điện tối ưu khi trình độ phát triển đạt được ở mức độ thu nhập đầu người trên mức trung bình. Theo thống kê của IEA, tiêu thụ điện năng ở các nước OECD năm 2014 đã sụt giảm 0.4% so với năm 2007, trong khi kinh tế tăng trưởng 6.3% trong cùng kỳ [87].

Hình 3.2: Tương quan giữa tăng trưởng kinh tế và diễn biến nhu cầu điện Việt Nam

Nguồn: [87]

Theo các dự báo của World Bank, Bloomberg và Pricewaterhouse Coopers, Việt Nam có thể vươn lên thành nền kinh tế phát triển vào giai đoạn 2040 - 2050.

Đây được dự báo có thể sẽ là thời điểm giảm dần và tách rời mối liên hệ giữa nhu cầu điện và tăng trưởng kinh tế của Việt Nam.

3.1.3. Khung chính sách và cơ chế quản lý - điều tiết thị trường điện lực Luật Điện lực ban hành năm 2004 đã quy định các nội dung liên quan đến định hướng, nguyên tắc xây dựng TTĐ cạnh tranh tại Việt Nam, cụ thể như sau:

- Điều 4 Luật Điện lực (2004) đã quy định về việc xây dựng và phát triển TTĐ theo nguyên tắc: i) Công khai, công bằng, cạnh tranh lành mạnh có sự điều tiết của Nhà nước; ii) Thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia sản xuất, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện; và iii) Nhà nước độc quyền trong hoạt động truyền tải, điều độ hệ thống điện quốc gia, xây dựng và vận hành các nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.

- Điều 17, Luật Điện lực đã quy định nguyên tắc hoạt động của TTĐ, bao gồm: i) Bảo đảm công khai, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, không phân biệt đối xử giữa các đối tượng tham gia TTĐ; ii) Tôn trọng quyền được tự chọn đối tác và

hình thức giao dịch của các đối tượng mua bán điện trên thị trường phù hợp với cấp độ phát triển của TTĐ; và iii) Nhà nước điều tiết hoạt động của TTĐ nhằm bảo đảm phát triển hệ thống điện bền vững, đáp ứng yêu cầu cung cấp điện an toàn, ổn định, hiệu quả.

- Điều 18, Luật Điện lực quy định về việc hình thành và phát triển TTĐ qua ba cấp độ, bao gồm: i) Thị trường phát điện cạnh tranh; ii) Thị trường bán buôn điện cạnh tranh; và iii) Thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Trong đó, lộ trình hình thành và phát triển TTĐ do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Căn cứ Điều 18, Luật Điện lực, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 26/2006/QĐ-TTg ngày 26 tháng 01 năm 2006, sau này được thay thế bởi Quyết định số 63/2013/QĐ-TTg ngày 08 tháng 11 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ, quy định lộ trình và các điều kiện hình thành TTĐ cạnh tranh tại Việt Nam.

3.1.3.1.Cấu trúc tổ chức quản lý và điều tiết thị trường điện lực

Cấu trúc tổ chức quản lý và điều tiết TTĐ được thiết lập thống nhất từ cấp cao nhất là Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ, ban ngành liên quan tới địa phương và các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực điện lực. Trong đó, Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ thực hiện quyền chủ sở hữu vốn, tài sản của nhà nước tại các DN điện lực của nhà nước, do các DN nhà nước trong và ngoài ngành điện lực nắm giữ cổ phần chi phối. Thủ tướng Chính phủ cũng thay mặt Chính phủ Ban hành các Nghị định, Quy định, Quy chế để quản lý các hoạt động điện lực, phê duyệt Quy hoạch phát triển ngành điện lực, biểu giá điện bán lẻ và quyết định các chính sách về giá điện theo thẩm quyền. BCT thực hiện chức năng quản lý nhà nước liên quan đến TTĐ bao gồm:

- Tổ chức lập biểu giá điện bán lẻ và nghiên cứu đề xuất các cơ chế, chính sách về giá điện trình Thủ tướng;

- Quyết định khung giá phát điện, bán buôn điện, giá truyền tải - phân phối điện và phí các dịch vụ phụ;

- Trực tiếp theo dõi, quản lý hoạt động của Cơ quan điều tiết trung ương (CĐTĐL), các hoạt động điện lực và sử dụng điện;

Hình 3.3: Cấu trúc bộ máy quản lý - điều tiết thị trường điện Việt Nam Nguồn: NCS tổng hợp CĐTĐL được thành lập trong vai trò một cơ quan trực thuộc BCT, có chức năng điều tiết TTĐ hoạt động để hạn chế độc quyền tự nhiên, không biến độc quyền nhà nước thành độc quyền DN, tác động vào các hoạt động điện lực và TTĐ nhằm bảo đảm cung cấp điện an toàn, ổn định, chất lượng, sử dụng điện tiết kiệm, có hiệu quả và bảo đảm tính công bằng, minh bạch, đúng quy định của pháp luật. Trong thể chế quản lý và điều tiết thị trường, vai trò của cơ quan điều tiết trung ương là rất quan trọng. CĐTĐL được hình thành trên mô hình cơ quan điều tiết trung ương, thực hiện các chức năng quản lý nhà nước và điều tiết TTĐ. Các nhiệm vụ chủ yếu của CĐTĐL bao gồm xây dựng và điều tiết TTĐ, tham mưu trong điều tiết giá điện và giám sát cân bằng cung - cầu điện.

3.1.3.2. Cơ chế quản lý - điều tiết thị trường điện lực

Cơ chế quản lý - điều tiết TTĐ được thể hiện qua hệ thống các quy định ban hành bởi các cơ quan quản lý nhà nước và thể chế quản lý, điều tiết vận hành thị trường. Hệ thống các quy định đã được ban hành tương đối có hệ thống và chặt chẽ, thống nhất từ Luật, Nghị định, Thông tư đến các Quyết định liên quan. CĐTĐL được giao nhiều nhiệm vụ để thực hiện chức năng điều tiết TTĐ nhưng có thể thấy, CĐTĐL hiện có thẩm quyền hoặc quyền hạn trực tiếp với các nhiệm vụ về điều tiết hoạt động điện lực và TTĐ, bao gồm: ban hành các loại khung giá và phí của hoạt động điện lực;

phê duyệt HĐMBĐ song phương có thời hạn; kiểm tra, giám sát tình hình cung cấp điện và điều hành hệ thống điện để đảm bảo cân bằng cung - cầu điện; điều tiết hoạt động của TTĐ và một số nhiệm vụ khác.