Phần 2. Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
2.2. Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng
2.2.2. Chính sách về bồi thường giải phóng mặt bằng của Việt Nam qua các thời ký từ năm 1993 đến nay
2.2.2.1. Giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực
Sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, lần đầu tiên nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ban hành Hiến pháp vào năm 1946. Bản Hiến pháp này chỉ nói đến đất đai một cách khái quát như sau: “... Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là phải bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ...”.
Đến năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng đất nhằm phân chia lại ruộng đất thực hiện khẩu hiệu: “Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Luật này quy định các điều khoản về tịch thu ruộng đất, trưng thu, trưng mua ruộng đất tuỳ thuộc vào từng trường hợp cụ thể. Trên thực tế, việc trưng mua, tịch thu là chủ yếu còn việc trưng mua ít xảy ra với giá cả thị trường và được Nhà nước trả dần. Khi cuộc cải cách ruộng đất hoàn thành, Đảng và Nhà nước đã đem ruộng đất cho nông dân, hộ nông dân được Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu ruộng đất - hình thức sở hữu tư nhân. Sau đó Đảng và Nhà nước ta đã vận động nông dân vào làm ăn tập thể, đồng thời Nhà nước thành lập các nông trường quốc doanh, các trạm trại nông nghiệp - hình thức sở hữu tập thể .
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151 - TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, sau đó Uỷ ban kế hoạch Nhà nước và Bộ nội vụ ban hành thông tư liên bộ số 1424/ TTLB ngày 06/ 7/1959 quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà nước. Theo Nghị định 151/TTg, việc đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất thì bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu. Ngoài ra, còn được bồi thường những tài sản bị thiệt hại có trên đất như nhà, công trình phục vụ sinh hoạt, mồ mả, hoa màu bị thiệt hại.
Ngày 11/ 01/1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai và cây cối lâu năm, hoa màu cho nhân dân xây dựng vùng kinh tế mới, mở rộng thành phố trên nguyên tắc: "Phải đảm bảo thỏa đáng quyền lợi hợp pháp của Hợp tác xã và của nhân dân".
Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, việc thực hiện đền bù về đất không được thực hiện mà chỉ đền bù những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên. Sau đó Luật Đất đai năm 1988 ban hành cũng dựa trên những điều cơ bản đó. Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành quyết định số 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho vùng bị lấy đất.
2.2.2.2. Giai đoạn Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực
Hiến pháp 1992 ra đời thay thế Hiến pháp 1980 đã quy định: “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Tại Điều 17 quy định:
“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”. Và Điều 18 quy định: “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Đặc biệt,
tại Điều 23 quy định : “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”.
Những quy định trên đã tạo điều kiện củng cố quyền hạn riêng của Nhà nước trong việc thu hồi đất đai cho mục đích an ninh, quốc phòng và các lợi ích quốc gia.
Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho Luật Đất đai năm 1988. Đây là văn kiện chính sách quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước. Luật Đất đai quy định các loại đất sử dụng, các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất làm căn cứ cho quyền được đền bù khi Nhà nước thu hồi đất. Sau luật đất đai 1993, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất đai như đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, khung giá các loại đất nhằm cụ thể hoá các điều luật để thực hiện các văn bản đó.
Năm 1998, Luật sửa đổi một số điều của Luật Đất đai 1993 được ra đời.
Về cơ bản, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 vẫn dựa trên nền tảng cơ bản của Luật cũ, chỉ một số điều được bổ sung thêm cho phù hợp với thực tế. Vấn đề định giá đất và công tác đền bù thiệt hại chưa được đề cập nhiều và các chính sách chưa rõ ràng.
Tháng 10/1999, Cục quản lý Công sản - Bộ tài chính đã tiến hành dự thảo lần thứ nhất về việc sửa đổi bổ sung Nghị định 22/CP về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Trong đó, một số điều cơ bản đã được đề nghị sửa đổi như xác định mức đất để tính đền bù, giá đền bù, lập khu tái định cư, quyền và nghĩa vụ của người bị thu hồi đất phải chuyển đến nơi ở mới, các chính sách hỗ trợ và các điều kiện bắt buộc phải có của khu tái định cư, Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng và thẩm định phương án đền bù giải phóng mặt bằng.
Năm 2001, Luật Đất đai sửa đổi được ban hành, cơ bản các nội dung về thu hồi, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không có gì thay đổi so với Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi năm 1998 và cụ thể là Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào các mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
2.2.2.3. Giai đoạn Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004. Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được quy định rất chi tiết và kèm theo các văn bản dưới luật được ban hành, hướng dẫn thực hiện, cụ thể ở 7 Nghị định và 08 Thông Tư
Các Nghị định và Thông tư trên đã quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như sau:
- Quy định những trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, trách nhiệm của UBND các cấp đối với những trường hợp nhà đầu tư thoả thuận với người sử dụng đất.
- Quy định phạm vi, loại đất để tính bồi thường:
+ Quy định về giải quyết các trường hợp đang sử dụng đất nhưng không có một trong các loại giấy tờ về đất đai.
+ Phạm vi, giới hạn đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư và đất vườn, ao liền kề với đất ở để được hỗ trợ về đất khi Nhà nước thu hồi đất.
- Quy định về giá đất, phương pháp xác định giá đất:
+ Xác định lại giá đất cho phù hợp với thị trường đối với trường hợp giá đất do UBND cấp tỉnh quy định và công bố chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường.
+ Quy định mở rộng khung giá, nâng mức giá tối đa của khung giá một số loại đất như: đất nông nghiệp, đất ở và đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp tại nông thôn tăng thêm 50%.
- Quy định về hỗ trợ, giải quyết việc làm cho người bị thu hồi đất:
+ Trường hợp hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất có mức sống thuộc diện hộ nghèo thì được hỗ trợ để vượt qua hộ nghèo.
+ Trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi trên 30% diện tích đất nông nghiệp không được Nhà nước bồi thường bằng đất nông nghiệp tương ứng được hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm bằng cách giao đất để làm mặt bằng sản xuất hoặc kinh doanh dịch vụ phi nông nghiệp.
- Quy định hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi được giao đất TĐC mà có nguyện vọng ghi nợ thì được ghi nợ tiền sử dụng đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP được Chính phủ ban hành ngày 13/9/2009 đã quy định nhiều chính sách nhằm giải quyết các vướng mắc trong bồi thường giải phóng mặt bằng trong đó tập trung nâng cao mức hỗ trợ cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi như: đất vườn, ao xen kẽ khu dân cư hoặc trong cùng thửa đất có nhà ở riêng lẻ, việc bên ngoài được thu hồi theo giá đất nông nghiệp trồng cây lâu năm còn được hỗ trợ thêm 30 - 70% giá đất ở trong khu vực; đất nông nghiệp xen kẽ khu dân cư được hỗ trợ thêm 20 - 50% giá trị đất ở trong khu vực. Ngoài ra nông dân bị thu hồi đất sẽ được hỗ trợ chuyển nghề bằng 1,5 - 5 lần đất nông nghiệp... đồng thời, Nghị định cũng quy định việc lập Quỹ phát triển đất trên cơ sở trích từ 30 - 50% nguồn thu hàng năm từ tiền sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phát triển khu tái định cư nhằm đảm bảo vai trò của Nhà nước trong việc ổn định xã hội thông qua chính sách điều tiết tài nguyên đất đai sẽ góp phần làm hài hoà các lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. Nhà nước có thể chủ động mua lại diện tích đất của các doanh nghiệp thuộc diện phải được di dời ra khỏi các đô thị do quá trình sản xuất gây ô nhiễm môi trường để bổ sung vào quỹ đất phục vụ mục tiêu chính sách xã hội.
Việc thực hiện thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Nhà nước chỉ thực hiện thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích như xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ; đối với các dự án sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng giá trị chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, gia đình, cá nhân mà Nhà nước không thực hiện thủ tục thu hồi đất, khuyến khích các nhà đầu tư thoả thuận với người có đất.
Về chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất được quy định như sau:
- Bồi thường hoặc hỗ trợ đối với toàn bộ diện tích đất Nhà nước thu hồi.
- Bồi thường hoặc hỗ trợ về tài sản hiện có gắn liền với đất và các chi phí đầu tư vào đất bị Nhà nước thu hồi.
- Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và hỗ trợ khác cho người bị thu hồi đất.
- Hỗ trợ để ổn định sản xuất và đời sống tại khu tái định cư.
Như vậy chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc còn tồn tại.
2.2.2.4. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến nay
Hiện nay, việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng được áp dụng theo Luật đất đai năm 2013 và được cụ thể hoá tại các Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai 2013; Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất; thông tư 37/2014/TT-BTNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Theo đó, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, mục đích công cộng thì phải bồi thường cho người sử dụng đất bằng đất, nếu không có đất thì phải bồi thường bằng giá trị đất tại thời điểm và kèm theo đó là thực hiện các chính sách về hỗ trợ như hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp và hỗ trợ tái định cư. Còn những dự án phục vụ cho việc sản xuất kinh doanh của các tổ chức, cá nhân cơ bản chủ đầu tư phải tự thoả thuận với người có đất trên cơ sở giá thị trường...
Về cơ bản Luật Đất đai năm 2013, quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giống như các văn bản luật cũ. Tuy nhiên, có điều chỉnh, bổ sung một số nội dung cho phù hợp với tình hình thực tế và điều kiện phát triển của đất nước bằng những biện pháp hỗ trợ như hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp và hỗ trợ tái định cư.