2.2. Cơ sở thực tiễn của bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam
2.2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Trong điều kiện nước ta hiện nay, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những công việc quan trọng cần phải làm trên con đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Công việc này là khâu đầu tiên để thực hiện và mang tính quyết định tiến độ của các dự án.
Có một thực tế cho thấy, vấn đề thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để giao đất cho các nhà đầu tư đang gây nhiều bức xúc cho người dân. Mặc dù các quy định của pháp luật ngày càng rõ ràng và cụ thể, không chỉ về nguyên tắc mà còn về điều kiện, đơn giá bồi thường… Tuy nhiên vẫn có một số yếu tố ảnh hưởng đến như sau:
2.2.3.1. Yếu tố quản lý nhà nước
Yếu tố quản lý nhà nước ảnh hưởng tới công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm các thành tố như: Văn bản quy phạm pháp luật; Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Giao đất, cho thuê đất; Lập và quản lý hồ sơ địa chính; Đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Thanh tra về quản lý và sử dụng đất đai... cụ thể:
* Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó
Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội. Do vậy, các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính ổn định cao và phù hợp với tình hình thực tế.
Ở nước ta, các đặc điểm lịch sử, kinh tế - xã hội của đất nước có nhiều biến động lớn, nên các chính sách về đất đai cũng theo đó không ngừng được sửa đổi, bổ sung. Theo đó, chính sách BT, HT cũng luôn được Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác BT, HT , phù hợp với yêu cầu thực tế triển khai.
Với những đổi mới về pháp luật đất đai, thời gian qua công tác BT, HT đã đạt những kết quả đáng khích lệ, đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu về mặt bằng cho việc phát triển các dự án đầu tư. Tuy nhiên bên cạnh đó, do tính chưa ổn định, chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác BT, HT đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở.
Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp luật đất đai còn có những nhược điểm như là số lượng nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng, nội bộ hệ thống chưa đồng bộ, chặt chẽ gây lúng túng trong xử lý và tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật.
Bên cạnh đó, việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng. Kết quả kiểm tra thi hành Luật Đất đai năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho thấy UBND các cấp đều có ý thức quán triệt việc thực thi pháp luật về đất đai. Tuy nhiên, nhận thức về các quy định của pháp luật nói chung còn yếu, ở cấp cơ sở còn rất yếu. Từ đó dẫn tới tình trạng có nhầm lẫn việc áp dụng pháp luật trong giải quyết giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo.
Trong khi đó việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa thật sát sao. Tại nhiều địa phương, đang tồn tại tình trạng nể nang, trọng tình hơn chấp hành quy định pháp luật trong giải quyết các mối quan hệ về đất đai. Cán bộ địa chính, chủ tịch UBND xã nói chung chưa làm tốt nhiệm vụ phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn. Đó là nguyên nhân làm giảm hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân cũng như các nhà đầu tư và đã ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ GPMB .
* Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đất đai và không gian sử dụng đất đai có hạn. Do vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là biện pháp quản lý không thể thiếu được trong việc tổ chức sử dụng đất của các ngành kinh tế - xã hội và các địa phương, là công cụ thể hiện sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, có tác dụng quyết định để cân đối giữa nhiệm vụ an toàn lương thực với nhiệm vụ CNH-HĐH đất nước nói chung và các địa phương nói riêng.
Bất kỳ một phương án BT, HT nào đều dựa trên quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Thông qua việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch.. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động tới chính sách bồi thường đất đai trên hai khía cạnh:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng
nhất để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, mà theo quy định của Luật đất đai, việc giao đất, cho thuê đất chỉ được thực hiện khi có quyết định thu hồi đất đó của người đang sử dụng;
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng tới giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất tính bồi thường.
Tuy nhiên chất lượng quy hoạch nói chung và quy hoạch nói riêng còn thấp, thiếu đồng bộ, chưa hợp lý, tính khả thi thấp, đặc biệt là thiếu tính bền vững. Phương án quy hoạch chưa dự báo sát tình hình, quy hoạch còn mang nặng tính chủ quan duy ý chí, áp đặt, nhiều trường hợp quy hoạch theo phong trào. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo”, dự án “treo”.
* Giao đất, cho thuê đất
Nhiệm vụ giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Nguyên tắc giao đất, cho thuê đất, phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch là điều kiện bắt buộc, nhưng nhiều địa phương chưa thực hiện tốt nguyên tắc này; hạn mức đất được giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ dẫn đến khó khăn cho công tác bồi thường hỗ trợ.
* Lập và quản lý hồ sơ địa chính
Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống hồ sơ địa chính (HSĐC) có vai trò quan trọng hàng đầu để “quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động sản”, là cơ sở xác định tính pháp lý của đất đai. Đến nay, việc lập HSĐC được thực hiện theo quy định, nhưng còn nhiều địa phương chưa triển khai thực hiện, nếu có thực hiện cũng là chưa đầy đủ, chưa đồng bộ ở các cấp. Vì các tài liệu đo đạc bản đồ này có độ chính xác thấp nên đang làm nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp trong quản lý đất đai như không đủ cơ sở giải quyết tranh chấp đất đai, khó khăn trong giải quyết bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, việc đo vẽ lại bản đồ địa chính chính quy để thay thế cho các loại bản đồ cũ và lập lại HSĐC là rất cần thiết.
* Đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Đăng ký đất đai (Land Registration) là một thành phần cơ bản quan trọng nhất của hệ thống quản lý đất đai, đó là quá trình xác lập hồ sơ về quyền sở hữu đất đai, bất động sản, sự đảm bảo và những thông tin về quyền sở hữu đất.
Theo quy định của các nước, đất đai là một trong các tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Ở nước ta, theo quy định của Luật đất đai, người sử
dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cụ thể là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất) và được cấp GCNQSDĐ. Chức năng của đăng ký đất đai là cung cấp những căn cứ chuẩn xác và an toàn cho việc thu hồi, chấp thuận và từ chối các quyền về đất.
Trong công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, GCNQSDĐ là căn cứ để xác định đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường. Hiện nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta vẫn còn yếu kém, đặc biệt công tác đăng ký biến động về sử dụng đất; việc cấp GCNQSDĐ vẫn chưa hoàn tất.
Chính vì vậy mà công tác bồi thường GPMB đã gặp rất nhiều khó khăn. Làm tốt công tác đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ thì công tác BTHT sẽ thuận lợi, tiến độ GPMB nhanh hơn.
* Thanh tra chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai
Công tác BT, HT là một việc làm phức tạp, gắn nhiều đến quyền lợi về tài chính nên rất dễ có những hành vi vi phạm pháp luật nhằm thu lợi bất chính, chính quyền địa phương cấp trên. Hồi đồng thẩm định phải có kế hoạch thanh tra, kiểm tra và coi đây là nhiệm vụ thường xuyên trong quá trình triển khai thực hiện công tác bồi thường, kịp thời phát hiện các sai phạm, vi phạm pháp luật để xử lý tạo niềm tin trong nhân dân.
2.2.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất
* Giá đất:
Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân, giá cả đất đai dựa trên chuyển nhượng quyền sử dụng. Hiện nay, giá đất do UBND cấp tỉnh quy định thường thấp hơn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường. Ngoài ra Giá đất bồi thường ở các địa phương lại khác nhau, mỗi nơi một kiểu, áp dụng khung giá đất riêng dẫn đến thắc mắc, trong cư dân ở những địa bàn giáp danh giữa tỉnh này với tỉnh kia.
Điều đó dẫn đến sự khó khăn khi phải xác định giá đất ở vùng giáp ranh nội và ngoại thành, thành phố và nông thôn, nơi hai thửa đất hai hai huyện, hai tỉnh liền kề nhau trong phạm vi cả nước. Tính theo giá bên cao thì bên kia kêu thấp và ngược lại.
Vì vậy, xác định giá thị trường ở thời điểm nào thì được các bên chấp nhận là hợp lý vẫn là công việc khó khăn ảnh hưởng trực tiếp đến công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
* Định giá đất:
- Trước khi có Luật đất đai năm 2003
Những vấn đề liên quan đến việc xác định giá đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều được quy định tại các văn bản dưới luật như Nghị định số 87/CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại đất;
Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng... Giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định trên cơ sở khung giá đất do Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP. Khung giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Nghị định số 87/CP đã được áp dụng trong một thời gian khá dài (trên mười năm), mặc dù trong quá trình áp dụng có quy định việc điều chỉnh khung giá đất để tính bồi thường bằng hệ số K nhưng mức tăng cao nhất cũng chỉ là 1,2 lần đối với đất nông nghiệp hạng i. Do vậy giá đất để tính bồi thường vẫn thấp hơn nhiều so với giá thực tế, dẫn đến phát sinh hàng loạt các khiếu kiện về bồi thường, GPMB tại các địa phương.
- Từ khi có Luật đất đai năm 2003 đến khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực:
Tại Điều 55, Quy định giá đất được hình thành trong các trường hợp sau:
Do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá theo quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 56 của Luật đất đai năm 2003.
Do đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.
Do người sử dụng đất thỏa thuận về giá đất với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất;
góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Những vấn đề quan trọng, có tính nguyên tắc liên quan đến xác định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư đã được quy định khá cụ thể tại Luật đất đai năm 2003. Đặc biệt, việc xác định giá đất được thực hiện theo nguyên tắc “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường”
(khoản 1 Điều 56). Thực hiện các quy định về giá đất tại Luật đất đai năm 2003, ngày 16 tháng 11 năm 2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định 188/2004/NĐ-CP về
phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
Khi định giá đất, người định giá phải căn cứ vào nguyên tắc và phương pháp định giá đất; phải cân nhắc đầy đủ ảnh hưởng của chính sách đất đai của Chính phủ trên cơ sở nắm chắc tư liệu thị trường đất đai, căn cứ vào những thuộc tính kinh tế và tự nhiên của đất đai theo chất lượng và tình trạng thu lợi thông thường trong hoạt động kinh tế thực tế của đất đai.
Theo quy định của Luật đất đai năm 2003, nguyên tắc định giá đất là phải sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, tình hình phổ biến hiện nay là giá đất do các địa phương quy định và công bố đều không theo đúng nguyên tắc đó, dẫn tới nhiều trường hợp ách tắc về bồi thường đất đai và phát sinh khiếu kiện.
- Từ khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực đã quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất. Bỏ việc công bố bảng giá đất vào ngày 1/1 hàng năm. Bảng giá đất chỉ áp dụng đối với một số trường hợp thay cho việc áp dụng cho tất cả các mục đích như quy định hiện hành. Bổ sung quy định về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất, vị trí của tư vấn giá đất trong việc xác định giá đất, thẩm định giá đất và việc thuê tư vấn để xác định giá đất cụ thể.
2.2.3.3. Thị trường bất động sản
Ngày nay thị trường bất động sản thể hiện nhiều điểm tương tự với thị trường chứng khoán và nó đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong hệ thống các loại thị trường của nền kinh tế quốc dân.
Luật đất đai năm 1987 và Pháp lệnh về nhà ở (1991) là cơ sở đầu tiên mở đường cho thị trường bất động sản hình thành và phát triển. Luật đất đai 2013 là văn bản pháp quy tập trung nhất phản ánh chính sách đất đai hiện hành trên cơ sở tổng kết hoạt động thực tiễn của những năm đổi mới, đã quy định chi tiết hơn về các điều kiện để hình thành thị trường bất động sản và các hoạt động về tài chính đất đai, thể hiện tập trung trong các mục “Tài chính về đất đai và giá đất”, “Quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản”.
Việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản góp phần giảm thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do người đầu tư có thể đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các giao dịch trên thị trường); đồng thời người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc cho thuê đất đai, nhà cửa mà không nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện chính sách TĐC và bồi thường.
Giá cả của Bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác động tới giá đất tính bồi thường.
2.2.3.4. Nhận thức của người sử dụng đất
- Do nhận thức của một số người dân còn kém, nên đã có rất nhiều hộ dân không đồng tình với chủ trương, chính sách về thông báo thu hồi đất. Từ đó họ tỏ thái độ không hợp tác với cơ quan chức năng làm nhiệm vụ bồi thường kiểm đếm tài sản; không nhận giấy tờ, tài liệu có liên quan về thông báo thu hồi đất; không có mặt khi được mời tham gia; chống đối bằng bạo lực hoặc tâm lý chờ đợi để được mức bồi thường cao hơn….
- Ngoài ra, cũng có nhiều trường hợp, về phía người dân, cho dù được bồi thường giá cao, nhưng điều họ muốn không phải nhằm hướng tới tiền nong, giá trị, mà là cuộc sống ổn định, là vấn đề tình cảm, tâm linh... nên đã phát sinh ra yếu tố tâm lý không muốn di chuyển nơi ở, chỗ ở. Điều đó gây ảnh hưởng tới tiến độ bồi thường, hỗ trợ thực hiện dự án.
Do vậy, các cơ quan chức năng cần tăng cường công tác tuyên truyền, vận động các hộ dân sử dụng đất, nhằm giúp các hộ dân có thể hiểu được sâu sắc bản chất, ý nghĩa của chủ trương chính sách thu hồi đất từ đó nâng cao ý thức tinh thần hợp tác thực hiện.