Chương 3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
3.5. Những kết quả đạt được, những tồn tại hạn chế và nguyên nhân
3.5.2. Những tồn tại, hạn chế
3.5.2.1. Về quy định nhiệm vụ, quyền hạn của tổ thuộc Kho bạc Nhà nước huyện Theo Quyết định số 695/QĐ-Kho bạc Nhà nước ngày 16/7/2015 của Tổng Giám đốc Kho bạc Nhà nước quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các Kho bạc Nhà nước ở huyện, quận, thị xã thuộc Kho bạc Nhà nước huyện:
- Tổ Tổng hợp – Hành chính thực hiện chi thường xuyên đầu tư xây dựng cơ bản, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN, vốn chương trình mục tiêu và các nguồn vốn khác được giao quản lý theo sự phân công của Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh.
- Tổ Kế toán Nhà nước thực hiện chi thường xuyên thường xuyên của NSNN; kiểm soát thanh toán vốn sự nghiệp không có tính chất đầu tư".
Theo quy định của Kho bạc Nhà nước việc tổ chức mô hình chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước huyện đã bộc lộ những vấn đề bất cập tại Kho bạc Nhà nước huyện có 2 đầu mối cùng tiếp nhận hồ sơ và thực hiện nhiệm vụ KSC NSNN.
Về phân cấp thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên của Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai giai đoạn 2016 đến hết tháng 9/2017: đối với chi thường xuyên phân cấp theo địa bàn đơn vị sử dụng ngân sách, không phân biệt cấp ngân sách; nhưng đối với đầu tư xây dựng cơ bản Kho bạc Nhà nước cấp huyện một số dự án ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh (dự án được phân cấp) và các
dự án ngân sách huyện, xã. Nhiều đơn vị, chủ đầu tư thực hiện chi thường xuyên tại hai bộ phận (hai tổ chuyên môn) do đơn vị vừa thực hiện chi thường xuyên vừa thực hiện chi đầu tư... Điều đó là chưa thực hiện được triệt để nguyên tắc chi thường xuyên một cửa, một giao dịch viên theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.
Theo Quyết định số 4236/QĐ-Kho bạc Nhà nước ngày 08/9/2017 của Tổng Giám đốc Kho bạc Nhà nước "quy định nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh" có hiệu lực thi hành từ ngày 01/10/2017 thì: "Kho bạc Nhà nước cấp huyện tổ chức làm việc theo chế độ chuyên viên; Đối với Kho bạc Nhà nước quận đóng trên địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương và Kho bạc Nhà nước thành phố đóng trên địa bàn đô thị loại I và loại II thuộc tỉnh được tổ chức thành 02 phòng:
phòng KSC và phòng Kế toán Nhà nước. Theo đó tại các Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai làm việc theo chế độ chuyên viên.
Thực hiện "Đề án thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN, từ ngày 01/10/2017 theo quy trình tại Quyết định số 4377/QĐ-Kho bạc Nhà nước ngày 15/9/2017; và theo quy trình tại Quyết định số 2899/QĐ-Kho bạc Nhà nước ngày 15/6/2018 đối với Kho bạc Nhà nước cấp huyện không có tổ chức phòng". Kho bạc Nhà nước Lào Cai đã chỉ đạo Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai thực hiện đúng quy trình, nêu cao tinh thần trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ đơn vị sử dụng ngân sách được tạo điều kiện thuận lợi do chỉ giao dịch một cửa đối với nhiều khoản chi khác nhau. Hồ sơ của các đơn vị sử dụng NSNN chỉ thực hiện gửi đề nghị thanh toán đến một công chức được giao chuyên quản và làm nhiệm vụ KSC của Kho bạc Nhà nước mà đơn vị mở tài khoản (bao gồm cả hồ sơ chi đầu tư và chi thường xuyên) theo chế độ “một cửa, một giao dịch viên”; cán bộ KSC của Kho bạc Nhà nước sẽ kiểm tra và hướng dẫn một lần đảm bảo tính đầy đủ, kịp thời và thời gian xử lý hồ sơ, nhận lại kết quả từ chính cán bộ công chức KSC đó. Chính vì vậy, Đề án triển khai tại Kho bạc
Nhà nước Si Ma Cai đã thực hiện rất hiệu quả nhận được sự đồng thuận của hầu hết đơn vị sử dụng NSNN giao dịch tại KBNN Si Ma Cai. Tuy thực hiện Đề án khá thuận lợi và thành công nhưng trong triển khai thực thi vẫn còn xuất hiện một số khăn vướng mắc, cụ thể:
- Chương trình TABMIS đôi khi chạy chậm, dẫn đến thời gian xử lý chứng từ bị kéo dài hoặc giao diện từ hệ thống TABMIS sang hệ thống thanh toán (chương trình Thanh toán liên ngân hàng, chương trình thanh toán CITAD) còn chậm, mất nhiều thời gian, đặc biệt là vào thời điểm cuối năm khi số lượng chứng từ và số lượng người sử dụng đăng nhập hệ thống đồng thời tăng cao, gây khó khăn cho Kho bạc Nhà nước các tỉnh trong việc kiểm soát, luân chuyển hồ sơ chứng từ và thanh toán cho đơn vị theo đúng thời gian quy định; đồng thời có thể có khả năng rủi ro khi cán bộ làm công tác KSC và thanh toán viên không kiểm soát được hết các lệnh chứng từ chuyển tiền đi trên chương trình khi hệ thống TABMIS bị chậm, có quá nhiều tài khoản truy cập.
- Phương pháp, cách thức lưu trữ hồ sơ, chứng từ tại bộ phận KSC cũng chưa phù hợp, còn lúng túng trong việc lưu hồ sơ hàng ngày, hồ sơ lưu theo hợp đồng, theo chương trình, dự án và lưu theo đơn vị; do đó chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, theo dõi, đối chiếu, kiểm tra và lập báo cáo.
Mặt khác việc tổ chức thực hiện KSC NSNN do nhiều cơ quan thực hiện:
Kho bạc Nhà nước, cơ quan tài chính (kiểm soát đối với các khoản chi theo hình thức lệnh chi tiền), quy định riêng về chi thường xuyên đối với lĩnh vực an ninh, quốc phòng... cũng không thuận lợi cho việc điều hành ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.
Ví dụ: các cơ quan thuộc khối Đảng, chi thường xuyên được Sở Tài chính cấp bằng Lệnh chi tiền, không thuộc đối tượng chi thường xuyên của Kho bạc Nhà nước, nhưng đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản, được cấp dự toán theo mã dự án chấp hành chế độ chi thường xuyên đầu tư của Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai, Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn, đối với chi thường
xuyên và chi đầu tư chấp hành chế độ chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước , nhưng đối với chi đặt hàng, quản lý khai thác các công trình thủy lợi, Sở Tài chính cấp bằng Lệnh chi, không thuộc đối tượng chi thường xuyên của Kho bạc Nhà nước …
3.5.2.2. Về thực hiện quy trình giao dịch và quy định về KSC thường xuyên Từ năm 2016 đến năm 2017, chi thường xuyên NSNN qua hệ thống Kho bạc Nhà nước được tổ chức thực hiện đã có những cải tiến rất khích lệ về quy trình, thủ tục hồ sơ và thời gian KSC thường xuyên. Nhưng phương thức KSC thường xuyên của Kho bạc Nhà nước vẫn thực hiện cơ bản là thủ công, từ khi tiếp nhận hồ sơ, kiểm soát đối chiếu, hạch toán thanh toán và trả kết quả. Công tác ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực này chưa triệt để, chưa thực hiện được việc chi thường xuyên bằng phương thức điện tử, quá trình giao nhận và trả kết quả thông qua hệ thống thông tin truyền thông.
Thông tư số 161/2012/TT- BTC của Bộ Tài chính và Thông tư số 39/2016/TT-BTC là những văn bản pháp lý quan trọng để cơ quan Kho bạc Nhà nước căn cứ thực hiện nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN. Tuy nhiên nó đã bộc lộ những tồn tại hạn chế chưa phù hợp:
- Về hướng dẫn thực hiện các nội dung chi theo mục lục ngân sách như các nhóm cho chi thanh toán cho cá nhân, các nhóm chi về nghiệp vụ chuyên môn, nhóm chi khác..., những quy định này lại chưa bao quát được hết các khoản chi được mang tính chất là hỗ trợ, đặc thù có tính riêng biệt nên khó cho việc áp dụng thực hiện hồ sơ chi để gửi đến cơ quan KBNN theo danh sách đối tượng hưởng hay chi căn cứ theo bảng kê.
- Về chi các khoản chi lương và có tính chất như lương, quy định văn bản của cấp có thẩm quyền về phê duyệt chỉ tiêu biên chế danh sách cho đơn vị, danh sách người hưởng lương được gửi từ đầu năm và phải gửi khi có phát sinh hoặc thay đổi. Thực tế trong hoạt động nếu phát sinh tăng hoặc giảm, đơn vị phải gửi đến cơ quan KBNN báo tăng hoặc báo giảm tuy nhiên nếu phát sinh giảm đơn vị không
gửi hoặc gửi không kịp thời thì cơ quan Kho bạc Nhà nước không phát hiện được và cũng chưa có chế tài để ràng buộc.
- Về chi thường xuyên sửa chữa tài sản, Thông tư chưa hướng dẫn phân loại sửa chữa tài sản là máy móc, thiết bị, bảo dưỡng thay thế thường xuyên với sửa chữa tài sản khác và sửa chữa nhà cửa, vật kiến trúc gắn với đất bị điều chỉnh bởi Luật Xây dựng.
- Về chi trong sửa chữa thường xuyên đối với vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư là điểm bổ sung được quy định tại Thông tư số 39/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính, việc phân biệt để kiểm soát hồ sơ đối với dự án căn cứ vào mức tổng dự toán trên 01 tỷ đồng thì thực hiện kiểm soát áp dụng theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính, việc hướng dẫn thủ tục hồ sơ dưới mức 01 tỷ đồng còn mang tính chủ quan chưa chặt chẽ, chưa thực sự phù hợp theo chế độ quản lý đầu tư, xây dựng cơ bản của Nhà nước. Tác động của Luật Đầu tư công trong quản lý danh mục dự án đầu tư, trình tự thủ tục kéo dài, do đó phân bổ dự toán chi XDCB từ nguồn chi thường xuyên là giải pháp hữu hiệu đối với ngân sách, đáp ứng nhu cầu cải tạo, sửa chữa, nâng cấp trụ sở làm việc, các cơ quan, đơn vị đòi hỏi sự cập nhật chế độ, nghiên cứu các văn bản liên quan, mới đáp ứng được nhiệm vụ chi thường xuyên.
- Về KSC theo hợp đồng, Thông tư chưa quy định rõ ràng việc kiểm soát các điều kiện để bảo đảm thực hiện hợp đồng và công tác bảo lãnh tạm ứng; đơn vị thực hiện sử dụng bảng kê chi tiết đối với những khoản chi có giá trị dưới 20 triệu đồng theo hợp đồng đối với những hợp đồng tư vấn hay không; thông tư chưa quy định về công việc quyết toán khi công trình hoàn thành đối với các hồ sơ chi từ nguồn sự nghiệp kinh tế này...
- Các nội dung chi cho các lĩnh vực an ninh, quốc phòng và hệ thống các cơ quan của Đảng còn đang được thực hiện theo các cơ chế tài chính riêng, điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến sự thống nhất trong việc quản lý ngân sách của Nhà nước cũng như công tác KSC thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước.
- Về chi thường xuyên rút từ tài khoản tiền gửi được hình thành từ nguồn phí và lệ phí; tiền gửi hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập được bổ sung quy định tại Thông tư số 39/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính nhưng nội dung còn chưa rõ ràng, khó khăn trong thực hiện. Dự toán do đơn chủ động vị tự phê duyệt, các khoản chi từ tài khoản tiền gửi hệ thống không theo dõi được MLNS theo các nội dung chi, không hạch toán và theo dõi được việc tạm ứng các khoản chi, toàn bộ phải thực hiện và theo dõi bằng thủ công do đó chất lượng KSC thường xuyên lúc này phụ thuộc lớn vào năng lực của cán bộ thực hiện.
Luật đấu thầu 43/2013/QH/QH13 được ban hành ngày 26.11.2013 và có hiệu lực từ 01.7.2014, nhưng mãi đến tháng 3. 2016, Bộ trưởng Bộ Tài chính mới ký ban hành Thông tư số 58/2016/TT-BTC "Quy định chi tiết về việc sử dụng vốn nhà nước để mua sắm nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập" và thay thế cho Thông tư số 68/2012/TT-BTC ngày 26.4.2012. Do đó trong một thời gian dài các đơn vị sử dụng ngân sách vẫn phải thực thực hiện quy trình mua sắm theo quy định cũ tại Thông tư số 68/2012/TT- BTC mặc dù đã hết hiệu lực từ lâu. Một số đơn vị còn tự ý chia nhỏ các gói thầu mua sắm dưới 100 triệu đồng, để chủ động trong việc tự phê duyệt dự toán gói thầu, kế hoạch đấu thầu và thực hiện Chỉ định thầu.
3.5.2.3. Bất cập về các cơ chế chính sách chế độ trong KSC
Luật NSNN được xem là đạo luật gốc trong thể chế về quản lý tài chính công, quy định về việc lập, chấp hành dự toán, kiểm toán ngân sách, quyết toán, thực hiện giám sát thu chi NSNN; quy định các nhiệm vụ và quyền hạn trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý thu chi NSNN. Giai đoạn 2012 - 2016 là giai đoạn chuyển tiếp của các cấp, chính quyền thực hiện quản lý điều hành NSNN, chi NSNN theo Luật NSNN 2002, đồng thời tổng kết và xây dựng Luật NSNN số 83/2015/QH13 hiệu lực được thi hành từ năm niên độ ngân sách 2017, xây dựng Nghị định số
163/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật NSNN có hiệu lực thi hành bắt đầu từ năm ngân sách 2017 tác động đến công tác KSC thường xuyên của hệ thống Kho bạc. Luật Đấu thầu năm 2014 có hiệu lực thay thế cho Luật đấu thầu năm 2005; Luật Đầu tư công có hiệu lực đã tác động đến việc tổ chức điều hành NSNN.
Hệ thống chế độ định mức của tỉnh Lào Cai để thực hiện phân bổ kế hoạch, dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2011 - 2016 được thực hiện căn cứ theo Nghị quyết số 35/2010/NQ-HĐND ngày 10.12.2010 của HĐND tỉnh Lào Cai. Giai đoạn từ 2017 đến 2020 thực hiện căn cứ theo Nghị quyết số 38/2016/NQ-HĐND ngày 7.12.2016 của HĐND tỉnh Lào Cai; các Nghị quyết trên cơ bản đáp ứng và phù hợp để thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH. Tuy nhiên, bên canh đó đã tồn tại một số điểm không còn phù hợp với thực tế như:
dự toán được giao chỉ đáp ứng được chi tiền lương do quá trình tăng lương tối thiểu của Nhà nước, còn nhiều khoản lại không tăng, chỉ số của giá tiêu dùng từ 2016 đến 2017 tăng gần 7%, rất nhiều chế độ chính sách được ban hành mới gây khó khăn trong việc chấp hành dự toán của đơn vị, về thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn; định mức chi cho sự nghiệp kinh tế, cho an ninh và quốc phòng... không còn được phù hợp với thực tế do yêu cầu nhiệm vụ phát sinh, nhu cầu đời sống xã hội đòi hỏi cao hơn trong các lĩnh vực ... Đồng thời chỉ đạo điều hành ngân sách của Chính phủ giai đoạn 2011 - 2016 yêu cầu tăng cường quản lý chi NSNN, đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm và hiệu quả. Tiết kiệm 10% chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương, tiết kiệm thêm 10%
tạo thành áp lực đối với đơn vị về tiết kiệm chi hành chính, tăng thu nhập để cải thiện đời sống cho cán bộ công chức.
Căn cứ các Nghị quyết HĐND tỉnh về phân bổ dự toán NSNN hàng năm, UBND tỉnh tổ chức giao dự toán chi NSNN đến các huyện, đơn vị dự toán cấp I kịp thời, đúng Luật. Đối với ngân sách huyện, xã, phòng Tài chính thẩm tra dự toán, giao hướng dẫn dự toán thu, chi NSNN đến đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự
toán cấp I phân bổ dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời gửi phòng Tài chính nhập dự toán trên hệ thống TABMIS. Về giao dự toán chi thường xuyên ngân sách đến đơn vị dự toán cấp I được giao từ đầu năm chi tiết theo 2 phần, dự toán giao thực hiện chế độ tự chủ và dự toán giao không tự chủ. Tuy nhiên một số đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán không sát với nhiệm vụ chi nên vẫn còn tình trạng điều chỉnh, bổ sung dự toán vào thời điểm cuối quý cuối năm.
Về hệ thống các tiêu chuẩn định mức chế độ chi đối với các khoản chi thường xuyên của các Bộ, ngành đã được ban hành từ lâu, đến nay cơ bản đã cũ và lạc hậu so với quy định mới được ban hành. Hệ thống các tiêu chuẩn định mức của tỉnh Lào Cai được UBND tỉnh ban hành cũng chưa đầy đủ và kịp thời, chậm được sửa đổi bổ sung và cập nhật kịp thời gây khó khăn cho việc tổ chức triển khai và thực hiện. Nhóm chế độ chi cho tiếp khách đoàn ra đoàn vào trong nước và quốc tế, chế độ về hội nghị và công tác phí cũng còn thấp, chưa đầy đủ chậm được bổ sung sửa đổi cũng gây khó khăn trong công tác quản lý ngân sách.
Việc UBND tỉnh chậm ban hành các quy định về chủng loại và số lượng máy móc của thiết bị chuyên dùng trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi địa bàn của tỉnh Lào Cai căn cứ theo Quyết định số 58/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17.11.2015 và nay là Quyết định số 50/2017/QĐ-TTg ngày 31.12.2017 của Thủ tướng CP quy định các tiêu chuẩn, định mức sử dụng máy móc, thiết bị có hiệu lực từ ngày 01.01.2018 khó khăn cho cơ quan Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát tiêu chuẩn chế độ định mức.
Theo khoản 1 điều 22 Nghị định 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ "quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập" thì các Bộ, các ngành xây dựng và trình Chính phủ sửa đổi, ban hành Nghị định của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ cho các đơn vị trong từng lĩnh vực nhưng đến hết năm 2016 mới chỉ ban hành được Nghị định 141/2016/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực hoạt động sự nghiệp kinh tế và sự