1.2. Tình hình thực tế về công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án xây dựng công trình ở Việt Nam những năm gần đây
1.2.1. Thực tiễn quá trình ban hành các văn bản pháp lý có liên quan đến giải phóng mặt bằng của Việt Nam
a. Giai đoạn trước năm 1987
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Quy định như sau:
- Về việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu;
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức;
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác;
- Ngoài ra, mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của địa phương mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị định này là đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960. Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra đời.
b. Giai đoạn từ năm 1987 đến năm 1993
Trước năm 1987, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, ở nước ta
pháp luật đất đai chưa phát triển. Trong thời kỳ này chỉ có một số văn bản quy phạm pháp luật về đất đai mà tiêu biểu là Nghị định số 151-TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Quyết định số 201/CP ngày 1/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước. Các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mặc dù được ban hành song chưa đầy đủ, thống nhất.
Ngày 29/12/1987, Quốc hội khóa VIII kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật Đất đai; trong đó quy định: “Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác” (Khoản 5 Điều 49). Tuy nhiên quy định này mới dừng lại ở mức độ khái quát chưa nêu cụ thể các trường hợp được bồi thường hay không được bồi thường; mức độ bồi thường như thế nào,… Cụ thể hóa quy định này của Luật Đất đai năm 1987, Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) quy định về vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp chuyển mục đích từ đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác. Theo đó, người được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải nộp một khoản tiền vào ngân sách nhà nước. Nhà nước dùng khoản tiền này để khai hoang mở rộng diện tích đất nông nghiệp bù đắp vào số diện tích phải chuyển mục đích sử dụng đất.
c. Giai đoạn từ năm 1993 đến nay
Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa X thông qua ngày 14/07/1993 đã quy định rõ hơn về vấn đề bồi thường; cụ thể: “Người sử dụng đất có quyền được bồi thường thiệt hại về đất đai bị thu hồi” (Khoản 6 Điều 73); và “Trong trường hợp cần thiết Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại” (Điều 27); “Trước khi thu hồi phải thông báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại” (Điều 28). Tuy nhiên vẫn còn thiếu các quy định về việc giải quyết vấn đề tái định cư, vấn đề đào tạo chuyển đổi ngành, nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người có đất bị thu hồi. Cụ thể hóa các quy định này, ngày 17/08/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Thực tiễn triển khai thực hiện Nghị định này cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập mà hạn chế lớn nhất là quy định về giá đất bồi thường quá thấp nên người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Để khắc phục những tồn tại này, ngày 24/04/1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ- CP thay thế Nghị định số 90/CP. Tiếp đó, Bộ Tài chính ra Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP. Các văn bản này đã có những sửa đổi, bổ sung chủ yếu sau đây:
- Quy định rõ tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất có trách nhiệm đền bù thiệt hại (Điều 2 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP);
- Giá đất để tính đền bù thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành theo khung giá của Chính phủ nhân với hệ số K nhằm đảm bảo giá đền bù phù hợp với khả năng sinh lợi và không quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường (Điều 8 Nghị Định số 22/1998/NĐ-CP);
- Ngoài việc được đền bù, người bị thu hồi đất còn được trợ cấp nhằm ổn định đời sống trong trường hợp phải di chuyển chỗ ở, di chuyển địa điểm sản xuất - kinh doanh; trả chi phí chuyển đổi nghề nghiệp, được chuyển đến khu tái định cư nếu họ có nhu cầu… (Điều 25, Điều 28 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP);
Tuy nhiên, trên thực tế do việc xác định hệ số K quá phức tạp nên nhiều địa phương xác định giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn thấp hơn nhiều giá đất chuyển nhượng trên thị trường. Điều này đã gây ra nhiều tranh chấp, khiếu kiện
về đất đai phức tạp, kéo dài. Để khắc phục những hạn chế này và sửa đổi một số quy định của pháp luật đất đai cho phù hợp với yêu cầu của công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật Đất đai 2003 thay thế Luật Đất đai năm 1993; trong đó có các quy định sửa đổi, bổ sung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Cụ thể hóa các quy định này, ngày 03/12/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bộ Tài chính ra Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 hướng thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Các quy định về vấn đề này đã có những sửa đổi, bổ sung đáng chú ý sau đây:
- Quy định rõ các trường hợp người bị Nhà nước thu hồi đất được bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất và các trường hợp người bị thu hồi đất không được bồi thường về đất mà chỉ được bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất;
- Quy định nguyên tắc công khai, minh bạch trong việc thu hồi đất; theo đó:
“Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp, 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất phải thông báo cho người sử dụng đất biết lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư”;
- Quy định chính sách tái định cư, theo đó, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ;
- Quy định chính sách hỗ trợ, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới cho người bị thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất;
Tiếp đó, để xử lý những vấn đề mới nảy sinh trong quá trình thu hồi đất, GPMB, ngày 25/05/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2007NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện
quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Mặc dù thường xuyên được sửa đổi, bổ sung song những quy định trên đây cũng chỉ giải quyết một số vấn đề bức xúc nảy sinh từ công tác bồi thường, GPMB khi Nhà nước thu hồi đất. Do đây là công việc liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân nếu các quy định được xây dựng không hợp lý và thường xuyên được sửa đổi, bổ sung thì sẽ tiềm ẩn nguy cơ phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, gây mất ổn định về chính trị.
Nhận thức được vấn đề này, ngày 13/08/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư... Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/10/2009, gồm 3 chương, 41 điều quy định cụ thể về quy hoạch sử dụng đất; giá đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất và cho thuê đất; phát triển quỹ đất, cấp GCNQSDĐ, sử dụng đất công trình ngầm và gia hạn sử dụng đất. Ngày 01/10/2009, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất nhằm xử lý các tình huống mới nảy sinh trong quá trình thu hồi đất, GPMB thời gian vừa qua.
Tóm lại: Song hành với sự phát triển của pháp luật đất đai, các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất luôn được xây dựng, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm xử lý hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và chủ đầu tư. Ở một chừng mực nhất định, các quy định này đã đạt được mục đích nêu trên và tạo ra quỹ đất sạch đáp ứng nhu cầu sử dụng của xã hội và góp phần vào việc thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ở từng thời kỳ lịch sử.