Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận về Quản lý ngân sách nhà nước
1.1.2. Tổng quan về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
Quản lý là sự tác động có định hướng, có mục đích, có kế hoạch và có hệ thống thông tin của chủ thể đến khách thể nhằm thay đổi trạng thái của đối tƣợng quản lý để đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức.
Quản lý NSNN là quản lý sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Quản lý nhà nước đối với NSNN là quá trình tác động của nhà nước đến các mối quan hệ của NSNN, nhằm hướng NSNN tác động vào các hoạt động trong đời sống kinh tế xã hội phục vụ cho mục tiêu, chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ nhất định. Đồng thời là quá trình sử dụng NSNN nhƣ là công cụ để quản lý và
điều hành nền kinh tế, hướng các quan hệ kinh tế phát triển theo định hướng của nhà nước. Quản lý nhà nước về NSNN là làm cho hoạt động của NSNN theo đúng pháp luật nhà nước, mặt khác kích thích kinh tế phát triển, tạo lập, bồi dƣỡng nguồn thu cho ngân sách và sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm các hoản chi ngân sách, đảm bảo sự cân đối tích cực thu – chi ngân sách.
Mục tiêu tổng quát trong quản lý và sử dụng ngân sách là phải tạo sự cân đối tích cực, ổn định NSNN tạo môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển, nâng cao hiệu quả của NSNN thực hiện mục tiêu chiến lƣợc phát triển KT-XH trong từng thời kỳ.
Nhà nước là chủ thể quản lý, các mối quan hệ, các bộ phận của NSNN là đối tượng, khách thể quản lý, vai trò quản lý của nhà nước đối với NSNN là một tất yếu, bởi vì:
Thứ nhất, NSNN thể hiện bản chất của nhà nước, của chế độ và phục vụ nhà nước, tác động đến mọi hoạt động mặt đời sống xã hội, sản xuất kinh doanh, là công cụ của nhà nước để kích thích kinh tế phát triển, có vai trò chi phối toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia, là bộ phận quan trọng nhất trong chính sách tài chính quốc gia.
Thứ hai, Xuất phát từ vai trò tài chính nhà nước, NSNN là công cụ quan trọng trong quản lý xã hội nói chung và quản lý kinh tế nói riêng. Nhà nước định ra luật NSNN, các Luật thuế và các Luật liên quan, các chính sách ƣu đãi đầu tƣ, khuyến khích đầu tƣ, chính sách xã hội, nguồn chi từ NSNN là rất lớn, tác động đến nền kinh tế, đồng thời thực hiện kiểm tra kiểm soát việc sử dụng các nguồn lực mang lại hiệu quả.
Thứ ba, các vấn đề liên quan đến NSNN ở tầm vĩ mô chỉ có nhà nước mới có khả năng chi phối, qui định thực hiện, tác động mọi hoạt động trong đời sống kinh tế xã hội. Quản lý vừa mang tính bắt buộc, vừa tạo điều kiện cho các hoạt động trong nền kinh tế phát triển.
1.1.2.2. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước
* Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất
Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất đƣợc hiểu là tất cả các khoản thu, chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong cùng một thời gian và trong cùng một văn bản tổng hợp đƣợc cơ quan lập pháp quyết định. Nguyên tắc này yêu cầu NSNN phải tổng hợp đƣợc toàn bộ các hoạt động thu và chi của Nhà nước, không loại trừ bất cứ một hoạt động nào; các khoản thu, chi phải đƣợc tập hợp trong một dự toán ngân sách duy nhất trình cơ quan lập pháp xem xét. Nguyên tắc này không cho phép sự tồn tại của nhiều tài liệu ngân sách và các khoản thu hoặc chi của Nhà nước đƣợc thực hiện ngoài ngân sách.
Nguyên tắc một văn kiện ngân sách đảm bảo quyền của cơ quan lập pháp trong quyết định ngân sách một cách toàn diện trên cơ sở đó phân bổ nguồn lực một cách công bằng, hiệu quả. Mặt khác, việc tôn trọng nguyên tắc này cho phép biết đƣợc một cách rõ ràng tình trạng cân bằng hay thâm hụt ngân sách và tính toán đƣợc một cách chính xác mức thâm hụt ngân sách để có biện pháp xử lý phù hợp.
* Nguyên tắc ngân sách tổng thể
Nguyên tắc ngân sách tổng thể đƣợc hiểu là tất cà các khoản thu đƣợc tập hợp vào một quỹ duy nhất để tài trợ chung cho các khoản chi.
- Nguyên tắc ngân sách tổng thể đặt ra hai yêu cầu:
Thứ nhất, tất cả các khoản thu và các khoản chi phải đƣợc ghi vào ngân sách một cách riêng biệt theo số tiền đầy đủ của nó, không đƣợc bù trừ giữa thu và chi;
Thứ hai, không phân bổ riêng một khoản thu để trang trải cho một khoản chi nhất định.
- Sự tồn tại của nguyên tắc một quỹ ngân sách duy nhất xuất phát từ một số lý do:
Nguyên tắc này quyết định đến tính hiệu quả của phê chuẩn ngân sách khi cơ quan lập pháp xem xét chi tiết từng khoản thu, chi ngân sách và quyết định phân bổ ngân sách trên cơ sở cân nhắc lợi ích chung tổng thể và các mục tiêu chiến lƣợc của quốc gia.
Đảm bảo chắc chắn rằng bất kỳ một khoản chi nào đã đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định không phụ thuộc vào một nguồn thu cụ thể nào đó.
Tránh trường hợp dự toán chỉ mang tính chất ước lượng và thay đổi tuỳ theo nguồn thu đƣợc phân bổ khi cho phép thực hiện một khoản chi nào đó trên cơ sở một khoản thu đã đƣợc xác định.
Việc phân bổ một khoản thu cho một khoản chi cụ thể, có nguy cơ gây ra tình trạng lãng phí trong quản lý ngân sách nếu nhƣ cơ quan có đƣợc nguồn thu lớn hơn nhu cầu của họ hoặc không muốn thay đổi một hoạt động chi không đem lại nhiều lợi ích so với các hoạt động khác chỉ vì không muốn từ bỏ nguồn thu đã đƣợc phân bổ cho hoạt động chi đó.
Tuy nhiên cũng cần nhận thấy rằng do tính chất phức tạp hiện nay của các hoạt động nhà nước trong bối cảnh nền kinh tế thị trường, việc áp dụng một cách cứng nhắc nguyên tắc một quỹ ngân sách duy nhất có thể gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan nhà nước (ví dụ thủ trưởng các đơn vị không quan tâm đến việc thu các khoản thu vì tổ chức của họ không được hưởng kết quả từ hoạt động này hoặc quy tắc này không phù hợp khi có các hoạt động kinh tế và thương mại không do thuế tài trợ) và đáp ứng không kịp thời nhu cầu dịch vụ của khách hàng trong khu vực công. Cho nên việc áp dụng linh hoạt quy định này đã trở nên cần thiết và tất yếu. Tuy nhiên, những ngoại lệ này thường làm công tác kiểm tra giám sát của cơ quan lập pháp trở nên khó khăn và đôi khi gây ra hoài nghi về tính minh bạch của việc trình bày ngân sách.
* Nguyên tắc niên độ của ngân sách
Nguyên tắc niên độ đƣợc hiểu là dự toán ngân sách đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định chỉ có hiệu lực trong thời hạn một năm. Nguyên tắc
này đặt ra yêu cầu: Trong quyết định ngân sách, các khoản thu, chi NSNN chỉ đƣợc quyết định cho từng năm; trong chấp hành ngân sách, Chính phủ phải sử dụng trong năm những khoản kinh phí đã đƣợc cấp.
Mặc dù trên thực tế có một số ngoại lệ cho phép các điều chỉnh dự toán trong năm ngân sách (ngoại lệ thời kỳ dưới một năm) hoặc chuyển nguồn kinh phí từ năm trước sang năm sau (thời kỳ trên một năm) hay nhiều nước đã xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn nhƣng về cơ bản nguyên tắc truyền thống này cho đến ngày nay vẫn đƣợc tôn trọng vì các lý do sau:
- Thời hạn niên độ theo năm là không quá dài để cho phép hoạt động kiểm tra của cơ quan lập pháp đối với việc thực hiện ngân sách đạt hiệu quả.
Cơ quan lập pháp có thể đánh giá và điều chỉnh kịp thời ngân sách đã phân bổ vào niên độ tiếp theo.
- Do những khó khăn trong việc thực hiện dự toán khi nguồn thu diễn biến và ảnh hưởng bởi mức độ phát triển của nền kinh tế nên buộc phải xem xét lại các mức độ thu, chi theo niên độ, để có thể đảm bảo đƣợc cân đối trong chấp hành ngân sách của niên độ tiếp theo.
* Nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách
Nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách là các khoản chi phải đƣợc phân bổ và sử dụng cho đối tƣợng và mục đích nhất định đã đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ chi tiêu ngân sách phải đƣợc chi tiết theo các đối tƣợng và mục đích cụ thể; các khoản chi chỉ có thể đƣợc cam kết và chuẩn chi theo đúng đối tƣợng và mục đích đã đƣợc ghi trong dự toán ngân sách đã đƣợc phê duyệt và trong phạm vi kinh phí đƣợc cấp để đảm bảo tính chuyên dùng và sự cân đối tài chính.
Trên thực tế việc áp dụng nguyên tắc chuyên dùng có thể thay đổi tuỳ theo yêu cầu quản lý NSNN của các quốc gia và có những khác biệt giữa các
quốc gia thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào với các quốc gia chuyển sang quản lý ngân sách theo kết quả, song về cơ bản nguyên tắc này hiện vẫn đƣợc các quốc gia sử dụng. Điều đó nhằm bảo đảm thực thi quyền giám sát sử dụng ngân sách của các cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp trong việc sử dụng tiền thuế theo các mục tiêu mà người dân mong muốn.
* Nguyên tắc cân đối ngân sách
Cân đối NSNN đề cập đến sự cân bằng giữa thu và chi NSNN, trong đó bao gồm mối quan hệ cân bằng giữa tổng thu và tổng chi NSNN và sự hài hoà giữa cơ cấu các khoản thu, chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý tài chính công trong từng thời kỳ.
Nguyên tắc cân đối NSNN trong Luật ngân sách nhà nước năm 2015 của Việt Nam đƣợc quy định dựa trên tính cân đối theo cơ cấu giữa thu và chi NSNN. Theo đó, bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách trung ƣơng và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh; tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách. Vay bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.
* Nguyên tắc hiệu năng
Nguyên tắc hiệu năng là nguyên tắc quản lý NSNN gắn với tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu.
Nguyên tắc hiệu năng yêu cầu các cơ quan hành pháp khi nộp dự thảo ngân sách cho cơ quan lập pháp phải trình bày các thông tin về kết quả đã thực hiện và kết quả dự kiến về sử dụng ngân sách. Nguyên tắc này cũng nhấn mạnh đến việc đánh giá, đo lường kết quả và kiểm toán nhà nước cũng tập trung nhiều hơn vào loại hình kiểm toán hoạt động. Kết quả thực hiện ngân sách sẽ được đánh giá và báo cáo trước công chúng trên ba khía cạnh: Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi.
Nguyên tắc hiệu năng đƣợc cho là một trong những nguyên tắc hiện đại trong quản lý NSNN, bởi vì trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu suy thoái nhƣ hiện nay, các nhà quản lý khu vực công đang đứng trước một thách thức không nhỏ đó là với nguồn lực ít hơn nhưng người dân đòi hỏi Chính phủ phải làm được nhiều việc hơn và phải báo cáo kết quả đã đạt được trước công chúng. Để làm đƣợc điều này, khu vực công phải từ bỏ cách quản lý ngân sách truyền thống chú trọng quản lý đầu vào và hoạt động để chuyển trọng tâm quản lý theo kết quả hoạt động các Bộ, ngành và đơn vị sử dụng ngân sách trong phạm vi trần ngân sách đã đƣợc cơ quan lập pháp quyết định phải tổ chức thực hiện ngân sách một cách có trách nhiệm với đồng tiền thuế của nhân dân.
* Nguyên tắc minh bạch về ngân sách
Nguyên tắc minh bạch về ngân sách đƣợc hiểu là cung cấp thông tin về ngân sách một cách rõ ràng, toàn diện, đáng tin cậy, dễ hiểu và kịp thời về cơ cấu và các chức năng của chính phủ, các mục tiêu của chính sách ngân sách, các báo cáo và các dự báo về tình hình thực hiện và kết quả thực hiện ngân sách nhà nước. Phản ánh các khoản thu, chi NSNN đã diễn ra trong thực tế đúng sự thật khách quan. Các dự toán, quyết toán phải đƣợc kiểm tra, thẩm định nghiêm túc theo một trình tự chặt chẽ, không cho phép cơ quan hành chính tự ý làm điều sai trái mà cơ quan lập pháp đã quyết định NSNN.
1.1.2.3. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
Quản lý ngân sách cấp huyện là quá trình quản lý hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân bổ và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền Nhà nước cấp huyện; quản lý các khoản thu, chi của huyện đã dự toán bởi Ủy ban Nhân dân huyện giao và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cấp trên giao và Hội đồng nhân dân huyện đề ra. Quản lý ngân sách đƣợc thực hiện theo một chu trình
có ba khâu: lập dự toán ngân sách, thực hiện dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Trong một năm ngân sách, đồng thời có cả ba khâu đó, chấp hành ngân sách của chu trình hiện tại, quyết toán ngân sách của chu trình trước và lập dự toán ngân sách của chu trình sau.
Quản lý ngân sách cấp huyện cũng tuân thủ chu trình ngân sách trên bao gồm:
a) Lập dự toán ngân sách nhà nước cấp huyện
Mục tiêu cơ bản của việc lập dự toán ngân sách là nhằm tính toán đúng đắn ngân sách trong kỳ kế hoạch, có căn cứ khoa học và căn cứ thực tiễn các chỉ tiêu thu, chi của ngân sách trong kỳ kế hoạch
* Yêu cầu trong quá trình lập dự toán ngân sách cấp huyện:
- Kế hoạch ngân sách phải bám sát kế hoạch phát triển KT-XH của huyện và có tác động tích cực đối với việc thực hiện kế hoạch phát triển KT- XH; Kế hoạch ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát kế hoạch phát triển KT-XH, có tác động tích cực đến thực hiện kế hoạch phát triển KT- XH, cũng chính là thực hiện kế hoạch ngân sách.
- Kế hoạch ngân sách phải đảm bảo thực hiện đầy đủ và đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính địa phương trong thời kỳ và yêu cầu của Luật Ngân sách Nhà nước. Hoạt động ngân sách là nội dung cơ bản của chính sách tài chính. Do vậy, lập dự toán ngân sách phải thể hiện đƣợc đầy đủ và đúng đắn các quan điểm chủ yếu của chính sách tài chính địa phương như:
Trật tự và cơ cấu động viên các nguồn thu, thứ tự và cơ cấu bố trí các nội dung chi tiêu. Bên cạnh đó, ngân sách hoạt động luôn phải tuân thủ các yêu cầu của Luật NSNN, nên ngay từ khâu lập dự toán ngân sách cũng phải thể hiện đầy đủ các yêu cầu của Luật Ngân sách nhà nước như: Xác định phạm vi, mức độ của nội dung các khoản thu, chi phân định thu, chi giữa các cấp ngân sách, cân đối ngân sách.
* Căn cứ lập dự toán ngân sách cấp huyện:
- Kế hoạch phát triển Kinh tế - Văn hoá - Xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của Đảng và Chính quyền địa phương trong năm kế hoạch và những năm tiếp theo. Kế hoạch phát triển KT - XH là cơ sở, căn cứ để đảm bảo các nguồn thu cho ngân sách. Đồng thời, cũng là nơi sử dụng các khoản chi tiêu của ngân sách.
- Dự toán ngân sách đƣợc xây dựng dựa trên các qui định của pháp luật hiện hành và các văn bản hướng dẫn về ngân sách nhà nước. Xây dựng dự toán thu ngân sách cần phải tuân thủ đầy đủ các qui định của pháp luận về thu thuế, phí, lệ phí....; Xây dựng dự toán chi ngân sách nhà nước cần tuân thủ các qui định của pháp luật về chi ngân sách nhƣ: Các chế độ, chính sách về chi lương, chi hoạt động, chi mua sắm tài sản...
- Lập dự toán ngân sách cần căn cứ vào tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước của những năm gần kề vì: Có thể kế thừa các nội dung trong bản dự toán ngân sách năm trước nếu không có sự thay đổi giữa các năm về nội dung và số tiền; Lập dự toán năm sau dựa vào tình hình thực hiện của năm trước để có thể điều chỉnh các chỉ tiêu mà năm trước không thực hiện đƣợc hoặc khó thực hiện, thực hiện không hiệu quả để đảm bảo tính khả thi của các chỉ tiêu đƣợc lập trong dự toán ngân sách năm kế hoạch.
* Quy trình lập dự toán ngân sách nh nước cấp huyện:
Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định về thời gian và quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước như sau: [3]
- Xác lập và thông báo số kiểm tra
Hàng năm, trước ngày 15/5, Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN năm sau. Trước ngày 01/6, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn lập dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các bộ, cơ quan trung ƣơng và UBND cấp tỉnh.