CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Mô hình tổ chức đăng ký đất đai ở Việt Nam
1.2.1.1. Khái quát về hệ thống đăng ký đất đai Việt Nam từ năm 1980 đến nay a. Giai đoạn trước khi có Luật Đất đai
Hiến pháp năm 1980 ra đời quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý.
Trong thời gian này, Nhà nước đã quan tâm hơn đến công tác đăng ký đất đai, nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành như:
- Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Chính phủ về công tác quản lý đất đai trong cả nước.
- Chỉ thị 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ “về việc đo đạc và đăng ký thống kê ruộng đất” đã lập được hệ thống hồ sơ đăng ký cho toàn bộ đất nông nghiệp và một phần diện tích đất thuộc khu dân cư nông thôn.
- Quyết định số 56/QĐ-ĐKTK ngày 05/11/1981 của Tổng cục quản lý ruộng đất ban hành quy định về thủ tục đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước.
Tuy nhiên, hệ thống tổ chức đất đai giai đoạn này còn nhiều hạn chế, chưa có biện pháp cụ thể để quản lý toàn bộ quỹ đất.
b. Giai đoạn từ từ khi có Luật Đất đai 1988 đến 1993
- Luật Đất đai 1988 quy định “Khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho phép chuyển quyền sử dụng, thay đổi mục đích sử dụng hoặc đang sử dụng đất hợp pháp mà chưa đăng ký phải xin đăng ký đất đai tại cơ quan Nhà nước - Uỷ ban nhân dân quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, phường và UBND xã thuộc huyện lập, giữ sổ địa chính, vào sổ địa chính cho người SDĐ và tự mình đăng ký đất chưa sử dụng vào sổ địa chính”
- Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành Quyết định số 201-QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989 về ban hành quy định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và Thông tư số 302/TT-ĐKTK ngày 28/10/1989 hướng dẫn thực hiện Quyết định 201-QĐ/ĐKTK đã tạo ra một sự chuyển biến lớn về chất cho hệ thống đăng ký đất đai của Việt Nam.
Thời kỳ này do đất đai ít biến động, Nhà nước nghiêm cấm việc mua, bán, lấn, chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức và với phương thức quản lý đất đai theo cơ chế bao cấp nên hoạt động đăng ký đất đai ít phức tạp.
c. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003 Luật Đất đai năm 1993 quy định:
- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào các mục đích; Nhà nước còn cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất.
- Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính, quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
- “Người đang sử dụng đất tại xã, phường, thị trấn nào thì phải đăng ký tại xã, phường, thị trấn đó - Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn lập và quản lý sổ địa chính, đăng ký vào sổ địa chính đất chưa sử dụng và sự biến động về việc sử dụng đất”. Giai đoạn này đánh dấu sự chuyển đổi của nền kinh tế sau 7 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng. Vì vậy, đất đai (quyền sử dụng đất) tuy chưa được pháp luật thừa nhận là loại hàng hoá nhưng trên thực tế, thị trường này có nhiều biến động, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trái pháp luật xảy ra thường xuyên, đặc biệt là khu vực đất đô thị, đất ở nông thôn thông qua việc mua bán, chuyển nhượng bất hợp pháp không thực hiện việc đăng ký với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai (1998, 2001) tiếp tục phát triển các quy định về đăng ký đất đai của Luật Đất đai 1993, công tác đăng ký đất đai được chấn chỉnh và bắt đầu có chuyển biến tốt. Chính quyền các cấp ở địa phương đã nhận thức được vai trò quan trọng và ý nghĩa thiết thực của nhiệm vụ đăng ký đất đai với công tác quản lý đất đai, tìm các giải pháp khắc phục, chỉ đạo sát sao nhiệm vụ này.
d. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến ngày 30/6/2014
- Đăng ký đất đai: Luật Đất đai năm 2003 quy định “Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Luật dành riêng một chương quy định các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai theo phương châm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người sử dụng đất hợp pháp thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của mình. Theo quy định của pháp luật đất đai, hệ thống Đăng ký đất đai có hai loại là đăng ký ban đầu và đăng ký biến động
+ Đăng ký ban đầu được thực hiện khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân;
+ Đăng ký biến động - đăng ký những biến động đất đai trong quá trình sử dụng do thay đổi diện tích (tách, hợp thửa đất, sạt lở, bồi lấp…), do thay đổi mục đích sử dụng, do thay đổi quyền và các hạn chế về quyền sử dụng đất.
- Cơ quan đăng ký đất đai: “Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương có Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là cơ quan dịch vụ công thực hiện chức năng quản lý hồ sơ địa chính gốc, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính, phục vụ người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ’’ [19].
e. Giai đoạn từ ngày 01/7/2014 (ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực) đến nay Luật Đất đai năm 2013 quy định hẳn một chương quy định về “đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”, theo đó “Đăng ký đất đai là bắt buộc đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lý; đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu” [20].
Việc đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất gồm đăng ký lần đầu và đăng ký biến động, được thực hiện tại tổ chức đăng ký đất đai thuộc cơ quan quản lý đất đai, bằng hình thức đăng ký trên giấy hoặc đăng ký điện tử và có giá trị pháp lý như nhau.
Theo quy định, cơ quan đăng ký đất đai là Văn phòng đăng đất đai: “Văn phòng đăng ký đất đai có chức năng thực hiện đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai và cung cấp thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật”.
1.2.1.2. Sự thay đổi các biểu mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Kết quả cuối cùng trong thủ tục đăng ký đất đai chính là việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, qua đây những thông tin về thửa đất đã được Nhà nước ghi nhận đầy đủ trong hồ sơ địa chính và quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng đất chính thức được Nhà nước thừa nhận, bảo vệ. Vì vậy, giữa đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có mối liên hệ mật thiết với nhau. Dù một bên là hoạt động dịch vụ công và một bên là hoạt động quản lý hành chính, nhưng kết quả của việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ thể hiện tính hiệu quả của hoạt động đăng ký đất đai. Có thể khẳng định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước với người sử dụng đất.
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đầu tiên được Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) phát hành kể từ năm 1989 theo Quyết định 201- QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989, có bìa màu đỏ (thường gọi là giấy đỏ) áp dụng thống nhất
cấp cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, trong giấy đỏ không thể hiện tài sản trên đất, cụ thể là nhà ở tại đô thị vì chức năng quản lý nhà ở thuộc Bộ Xây dựng. Năm 1994, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được Bộ Xây dựng phát hành theo Nghị định 60/1994/NĐ-CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, có bìa màu hồng nhạt (thường gọi là giấy hồng), áp dụng cấp cho người sở hữu nhà ở và sử dụng đất ở tại đô thị. Ngoài ra, còn có giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng trụ sở làm việc được Bộ Tài chính phát hành năm 1999 theo Quyết định 20/1999/QĐ-BTC ngày 25/02/1999 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Quy chế quản lý, sử dụng trụ sở làm việc tại các cơ quan hành chính sự nghiệp, có bìa màu tím (được gọi là giấy tím), áp dụng cấp cho nhà, đất, trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước. Như vậy, trước tháng 11/2004, cùng lúc tồn tại 03 thủ tục đăng ký đất đai và 03 loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp pháp do 03 hệ thống cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện, chưa kể tại một số địa phương, trong thời gian chưa có giấy hồng, để quản lý nhà ở, đã chủ động ban hành những mẫu giấy chứng nhận tạm thời (gọi là giấy trắng - người có giấy trắng được coi là sử dụng đất hợp lệ, vẫn được công nhận quyền sử dụng đất và chỉ cần làm thủ tục đổi từ giấy trắng sang giấy đỏ hoặc giấy hồng) cấp cho người sử dụng đất.
Việc giao quyền cho nhiều cơ quan quản lý và cấp giấy đã gây khó khăn trong quản lý bất động sản (đất và nhà ở là hai tài sản gắn liền với nhau) nên ở một số thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh) đã sáp nhập Sở Địa chính (quản lý đất đai) và Sở Nhà đất (quản lý nhà và đất có nhà) thành Sở Địa chính - Nhà đất và cơ quan này chỉ cấp cho người dân một loại giấy hồng.
Luật Đất đai 2003 quy định, giấy đỏ cũ và giấy hồng sẽ được thay thế bằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành thống nhất trên phạm vi cả nước, kể cả trường hợp có nhà ở, tài sản gắn liền trên đất. Nhưng do một số thuật ngữ trong quy định chưa được rõ ràng làm nảy sinh tranh chấp về thẩm quyền quản lý trên thực tế. Cụ thể là nhà ở và công trình xây dựng gắn liền với đất sẽ được thể hiện trên giấy đỏ thông qua việc ghi nhận theo yêu cầu của người sử dụng đất.
Do vậy, vấn đề đặt ra là sự ghi nhận này có phải là sự công nhận và bảo vệ quyền sở hữu hay chỉ là thể hiện sự tồn tại, hiện diện của tài sản trên đất tức là giá trị pháp lý của việc ghi nhận. Hơn nữa, việc ghi nhận là không bắt buộc mà tiến hành theo yêu cầu của người sử dụng đất. Nếu người sử dụng đất không yêu cầu và không khai báo về tài sản trên đất thì Nhà nước có quản lý được tình hình bất động sản và giải quyết được các tranh chấp bất động sản xảy ra hay không. Nếu áp dụng quy định này, việc quản lý, đăng ký nhà ở và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở từ trước đến nay thuộc ngành Xây dựng phải chuyển sang cho ngành TNMT. Đây là lí do dẫn
đến sự tranh chấp thẩm quyền giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Xây dựng trong một thời gian dài kể từ thời điểm Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành.
Vì sự không rõ ràng trong vấn đề sở hữu tài sản trên đất, khoảng một năm sau khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành, Bộ Xây dựng đã phát hành giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng (theo Nghị định 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 về việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng), tiếp tục có bìa màu hồng để cấp và bảo hộ quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng cho chủ sở hữu. Theo đó, cùng một thửa đất có nhà, thay vì chỉ cấp một giấy chứng nhận theo quy định cũ (giấy hồng cũ- giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở theo Nghị định 60/1994/NĐ- CP) hoặc theo Luật Đất đai 2003 (giấy đỏ mới ghi nhận tài sản là nhà trên đất), thì với quy định này, phải cần đến 02 loại giấy chứng nhận: một cho quyền sử dụng đất (giấy đỏ mới) và một cho nhà trên đất (giấy hồng theo Nghị định 95/2005/NĐ-CP) với 02 thủ tục đăng ký và cấp giấy chứng nhận tại 02 cơ quan quản lý khác nhau.
Tuy nhiên, từ thực trạng bộ máy, cán bộ quản lý đất đai tương tự như quản lý nhà ở, có thể hình dung những rắc rối, tiêu cực và khó khăn mà người sử dụng đất phải gánh chịu trước quy định không thống nhất của cơ quan có thẩm quyền. Một năm sau, sự bất cập này được giải quyết sau khi Quốc hội thông qua quy định tại Điều 11 Luật Nhà ở: thống nhất đất có nhà chỉ cấp một giấy chứng nhận là giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở do Bộ Xây dựng phát hành theo Nghị định 90/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở, tiếp tục có bìa màu hồng (gọi là giấy hồng mới).
Ngay cả giấy hồng mới theo Luật Nhà ở khi được áp dụng cũng nảy sinh rắc rối. So với mẫu giấy hồng cũ, mẫu giấy mới không có trang cập nhật thông tin giao dịch bảo đảm (thế chấp). Điều này rất rủi ro khi người đi vay sử dụng giấy tờ nhà, đất giả trong khi tổ chức tín dụng cho vay không có khả năng kiểm chứng, hoặc khó khăn cho việc xác định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản để thu hồi nợ và cả vấn đề xác định các quyền hạn chế của bất động sản đối với người có nhu cầu.
Vẫn với quyết tâm cải cách thủ tục hành chính, việc thống nhất giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đặt dưới sự quản lý của một cơ quan duy nhất - cơ quan Tài nguyên và Môi trường, cuối cùng cũng được hoàn thành. Với quy định của Luật sửa đổi, bổ sung các luật liên quan đầu tư xây dựng cơ bản và các văn bản hướng dẫn thi hành, như đã đề cập, kể từ ngày 01/8/2009, giấy chứng nhận chung cho cả quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã ra đời và được chính thức cấp từ ngày 10/12/2009. Giấy mới có bìa màu hồng cánh sen, thay thế cho các loại giấy đỏ, giấy hồng trước đó. Trên cơ sở giấy chứng nhận thống nhất này, việc
đăng ký quyền sử dụng đất và đăng ký quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất cũng được thống nhất theo trình tự, thủ tục chung.
Có thể nói đây là một trong những nỗ lực của Chính phủ trong việc đơn giản thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý bất động sản và hướng tới xây dựng một hệ thống thông tin đất đai thống nhất. Thế nhưng, sự thay đổi này chỉ là bước khởi đầu.
Vẫn còn đó nhiều khó khăn cần giải quyết. Làm thế nào để có được sự phối hợp, hỗ trợ nhịp nhàng giữa các cơ quan quản lý bất động sản để tránh tình trạng tranh chấp thẩm quyền.
1.2.1.3. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Quảng Trị
* Theo quy định của Luật Đất đai 2003: Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh bao gồm Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện trực thuộc các Phòng Tài nguyên và Môi trường. Mô hình tổ chức và hoạt động thực hiện theo Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 15/3/2010 của Liên bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức biên chế và cơ chế tài chính của Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất.
Việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trong các trường hợp:
- Người đang sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Người sử dụng đất thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;
- Người nhận chuyển quyền sử dụng đất;
- Người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép đổi tên, chuyển mục đích sử dụng đất, thay đổi thời hạn sử dụng đất hoặc có thay đổi đường ranh giới thửa đất;
- Người được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Toà án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành.
Nghị định số: 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và thành lập các chi nhánh của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất tại các địa bàn cần