CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VẤN ĐỀ QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
1.1.3. Thực hiện chính sách giao đất giao rừng ở Việt Nam
Giao đất giao rừng (GĐGR) là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, do vậy để thực hiện được chủ trương này, hàng loạt các văn bản pháp lý đã được xây dựng, cụ thể:
- Nghị định 02/1994/NĐ-CP ngày 15/01/1994 của Chính phủ Quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài cho mục đích lâm nghiệp.
- Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện trách nhiệm quản lý Nhà nước các cấp về rừng và đất lâm nghiệp.
- Nghị định 163/1999/ NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ về việc giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
- Quyết định 178/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.
- Thông tư liên tịch 80/2003/TTLT/BNN-BTC ngày 03/9/2003 của Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.
- Luật Đất đai 1987, 1993, 2003, 2013 quy định giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân.
- Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã quy định giao rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (thay thế Luật năm 1991) đã bổ sung quy định giao rừng cho cộng đồng thôn bản và giao rừng sản xuất là rừng trồng có thu tiền sử dụng rừng cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài.
- Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.
- Công văn 592/BNN-LN ngày 29/3/2004 của Bộ NN&PTNT về việc tiếp tục giao khoán quản lý bảo vệ rừng và khoanh nuôi xúc tiến tái sinh các đối tượng rừng chưa đủ điều kiện để người dân hưởng lợi theo Quyết định 178/2001/QĐ - TTg ngày 02/11/2001.
- Chỉ thị 38/2005/CT-TTg ngày 05/12/2005 của Thủ tướng Chính phủ về rà soát, quy hoạch 3 loại rừng.
- Nghị định 23/2006/NĐ-CP ngày 03/3/2006 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng.
- Quyết định số 186/2006/QĐ -TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý rừng.
- Quyết định 106/2006/QĐ-BNN ngày 29/11/2006 của Bộ NN&PTNT về việc ban hành quy chế quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn.
- Thông tư 70/2007/TT-BNN ngày 01/8/2007của Bộ NN&PTNT về việc hướng dẫn xây dựng và thực hiện quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn.
- Thông tư 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn.
- Quyết định 112/2008/QĐ-BNN ngày 19/11/2008 của Bộ NN&PTNT về việc ban hành Định mức kinh tế - kỹ thuật giao rừng, cho thuê rừng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mục đích lâm nghiệp gắn với việc lập hồ sơ quản lý rừng.
- Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 29/01/2011 của Bộ NN&PTNT và Bộ Tài nguyên và Môi trường về hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, cho thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp.
- Luật Đất đai 2013 quy định về giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân.
Sau gần 20 năm thực hiện chính sách, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu của các tổ chức phi chính phủ, các viện nghiên cứu, các nhà khoa học trong và ngoài
nước. Nhiều cuộc hội thảo ở cấp quốc gia, quốc tế cũng được tổ chức, nhằm phân tích, đánh giá và lý giải tại sao ngành nông nghiệp Việt Nam đã có một bước chuyển ngoạn mục sau khoán 100 và khoán 10, đưa Việt Nam thoát khỏi nạn thiếu lương thực triền miên và trở thành một trong những nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới. Thế nhưng, tại sao lâm nghiệp cũng thực hiện giao đất giao rừng cho hộ gia đình từ 20 năm nay, song lâm nghiệp vẫn chưa khởi sắc, chưa có bước đột phá như nông nghiệp? Để trả lời câu hỏi này, chúng ta hãy điểm lại những thành công cũng như những hạn chế của chính sách GĐGR sau gần 2 thập kỷ thực hiện trên phạm vi cả nước.
1.1.3.2. Thành tựu và hạn chế trong quá trình thực hiện
Theo đánh giá của nhiều nghiên cứu, chính sách GĐGR đã đạt được một số thành tựu như sau:
a) Phân quyền trong quản lý rừng
Sự thành công nhất của chương trình GĐGR là thu hút được sự tham gia ngày càng nhiều các thành phần kinh tế khác nhau vào công tác quản lý rừng (Nguyễn Quang Tân và Sikor, 2012). Chủ trương giao đất giao rừng của Nhà nước cho thấy có sự thay đổi cơ bản của Việt Nam trong việc quản lý rừng: từ chỗ độc quyền trong quản lý, duy nhất chỉ có lâm trường quốc doanh và ban quản lý rừng của Nhà nước, nay chuyển sang phân quyền, thu hút sự quan tâm của nhiều đối tượng khác nhau thực hiện nhiệm vụ quản lý và bảo vệ rừng. Đây được xem là bước đột phá lớn nhất trong công tác quản lý, bảo vệ rừng ở Việt Nam (Trần Đức Viên và cs, 2005; Hà Công Bình, 2010).
b) Cải thiện sinh kế cho cộng đồng địa phương
Giao đất giao rừng không những tạo điều kiện cho các cộng đồng, nhóm hộ gia đình tham gia công tác quản lý rừng, làm chủ các khu rừng được giao, mà còn tạo điều kiện để người dân có cơ hội hưởng lợi từ rừng, góp phần cải thiện sinh kế của người nhận rừng, thực hiện chủ trương xóa đói giảm nghèo của Nhà nước. Ngoài ra, chương trình cũng đã giúp cho người dân có thêm đất để sản xuất, nhờ đó tăng thêm thu nhập (Hà Công Bình, 2010). Từ khi Chính phủ ban hành chính sách giao rừng phòng hộ, phân cấp cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng bền vững và lâu dài cho mục đích lâm nghiệp, đã tạo công ăn việc làm cho hàng ngàn hộ sống trong và cạnh rừng. Cơ sở hạ tầng nông thôn ở vùng sâu vùng xa cũng được cải thiện (Đinh Đức Thuận, 2005), góp phần làm thay đổi nếp sống từ du canh sang định canh (Vương Xuân Tình, 2008).
c) Rừng được quản lý tốt hơn
Phần lớn các nghiên cứu đều cho thấy, sau khi rừng được giao cho cộng đồng quản lý, rừng được bảo vệ tốt hơn trước, như các trường hợp ở Đắk Lắk (Hà Công Bình, 2010), ở huyện Như Thanh, tỉnh Thanh Hóa (Vương Xuân Tình và cs, 2003), ở xã Phúc Sen, huyện Quảng Uyên, tỉnh Cao bằng (Nguyễn Huy Dũng, 2010). Ở những nơi này, rừng được giao cho cộng đồng quản lý thường gắn chặt với các luật tục của cộng đồng. Luật tục cộng đồng có những quy định trong việc quản lý và phân chia sản
phẩm từ rừng. Người dân được hưởng lợi trực tiếp từ rừng, nên hàng năm rừng không những được tu bổ, mà còn được trồng thêm các loài cây mới. Ngoài ra, người dân còn khoanh nuôi rừng, trồng xen cây gỗ giá trị, cây tre và cây ăn quả để giúp cải thiện sinh kế và góp phần bảo vệ tài nguyên rừng như ở tộc người Mnông, tỉnh Đắk Nông trong nghiên cứu của Vương Xuân Tình (2008).
Kể từ khi chương trình GĐGR được đưa vào thực hiện trên phạm vi cả nước, với sự tham gia ngày càng nhiều các thành phần vào công tác quản lý bảo vệ rừng, độ che phủ rừng của Việt Nam đã đạt được những thành tựu rất ngoạn mục, từ chỗ suy giảm sang tăng trưởng, đưa diện tích rừng từ 11 triệu ha năm 1990 lên hơn 13 triệu ha vào năm 2011. Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều chuyên gia, việc gia tăng độ che phủ rừng của Việt Nam chủ yếu là do sự bùng nổ việc độc canh một số loài cây như Keo, Bạch đàn, Cao su, trong khi đó rừng tự nhiên liên tục giảm về cả quy mô và chất lượng (Bechstedt, 2010). Số liệu mới nhất cho thấy, chỉ có 7% diện tích rừng ở Việt Nam là rừng nguyên sinh, gần 70% rừng còn lại là rừng thứ sinh nghèo. Theo báo cáo của ForestCarbon Partnership Facility “Việt Nam đang bị hội chứng rừng rỗng”
(Bechstetd, 2010).
Mặc dù các chương trình GĐGR đã gặt hái được một số thành công nhất định, tuy nhiên trong quá trình thực thi, chương trình cũng đã vấp phải một số bất cập, dẫn đến những hạn chế không như mong đợi, điển hình như:
a) Tác động tiêu cực đến vấn đề an ninh lương thực
Mặc dù mục tiêu của chính sách GĐGR của Nhà nước là cải thiện sinh kế cho cộng đồng địa phương, nhưng chương trình thiếu các giải pháp sinh kế để hỗ trợ người dân trong thời kỳ đầu. Khi thu nhập từ diện tích rừng được giao chưa đáp ứng các khoản chi trả cho các hoạt động quản lý bảo vệ, chế độ hưởng lợi chưa rõ ràng, chưa đáp ứng được nhu cầu của cộng đồng, đã có những tác động không nhỏ đến đời sống của người dân, đặc biệt là đồng bào DTTS và phụ nữ trong việc khai thác các nguồn lợi lâm sản ngoài gỗ (Bechstedt, 2010; Ngô Trí Dũng và Bùi Phước Chương, 2010).
b) Sự khác biệt giữa luật pháp và luật tục
Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, mô hình giao đất giao rừng hiện nay đang gây bất lợi cho phát triển rừng ở miền núi, vì đã phá hoại các hệ thống quản lý tài nguyên truyền thống. Quá trình GĐGR đã làm xuất hiện hiện tượng quyền sử dụng chồng chéo, khiến chủ đất bị giảm hoặc mất quyền, mâu thuẫn giữa luật pháp và luật tục trong sử dụng đất, hiệu quả sử dụng đất không cao. Rất nhiều trường hợp rừng được giao đã bị tàn phá và trở thành vô chủ (Vương Xuân Tình, 2008).
c) Không rõ ràng trong phân quyền và chồng chéo trong quy hoạch, quản lý Sự không thống nhất, không rõ ràng trong phân định trách nhiệm quản lý tài nguyên cho các cấp, các ban ngành, dẫn đến sự trùng lặp trong các văn bản, làm cho
việc triển khai thi hành pháp luật gặp khó khăn. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do nhiều cơ quan quy định, nên thường bị chồng chéo. Sự phân định của Nhà nước giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai thiếu rõ ràng, không chặt chẽ, dẫn đến những cách hiểu khác nhau và thực hiện khác nhau từ cơ quan quản lý Nhà nước đến người dân. Chính sự không rõ ràng chặt chẽ trong các quy định dẫn đến tình trạng vi phạm, tranh chấp, khiếu kiện, lấn chiếm và sử dụng đất không đúng mục đích. Có những trường hợp rừng giao xong nhiều năm vẫn chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ngược lại, có những trường hợp, rừng được giao trên sổ sách, nhưng lại không có trên thực tế (Nguyễn Tấn Phát, Nguyễn Tiến Dũng, 2011).
d) Tạo nên sự bất bình đẳng trong cộng đồng
Nghiên cứu của Tô Xuân Phúc (2003) cho thấy, quá trình GĐGR gây nên sự khác biệt về diện tích sử dụng đất giữa hộ giàu và hộ nghèo trong cộng đồng.
Những hộ nhận đất, nhận rừng thường là những hộ giàu và có thế lực. Nghiên cứu của Vuong Xuan Tinh và Hjemhad (1996) tại cộng đồng người Dao và người Hmông ở huyện Hoàng Su Phì cũng chỉ ra sự khác biệt giữa hộ nhiều đất và hộ ít đất lên đến 30 lần. Không chỉ có sự khác biệt về diện tích, mà sự hưởng lợi cũng không công bằng giữa các nhóm hộ. Nghiên cứu của Nguyễn Quang Tân năm 2008 về GĐGR ở Đắk Lắk cũng cho thấy, nguồn thu từ rừng chủ yếu nằm trong tay một số nhóm nhỏ, trong khi đại đa số các hộ còn lại hầu như không có gì. Thu nhập từ rừng của hộ khá bằng 280% so với hộ nghèo (Nguyễn Quang Tân, 2008).
Tổng quan những tài liệu trên cho thấy, chủ trương GĐGR của Chính phủ đã được đẩy mạnh trong thời gian qua, tạo bước chuyển căn bản trong quản lý rừng, làm cho rừng có chủ thực sự, đồng thời góp phần cải thiện đời sống cho một số bộ phận dân cư. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, đã nảy sinh những bất cập, khiến cho một số nội dung và mục tiêu của chương trình đề ra không đạt được như mong muốn.
Mặc dù Nhà nước có chủ trương xã hội hóa về quản lý bảo vệ rừng, nhưng trên thực tế, rừng tự nhiên ở Việt Nam hiện nay chủ yếu vẫn do các tổ chức và doanh nghiệp Nhà nước quản lý. Diện tích rừng tự nhiên giao cho cộng đồng chiếm một tỷ trọng rất nhỏ. Theo số liệu mới nhất của Bộ NN&PTNT, Việt Nam hiện có 14.377.682 ha đất có rừng. Độ che phủ rừng của Việt Nam đạt 41,19%. Rừng hiện được phân cho tám thành phần quản lý gồm: các Ban quản lý rừng, các Công ty lâm nghiệp Nhà nước, các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang, hộ gia đình, cộng đồng, UBND các xã và các tổ chức khác. Trong các chủ thể này, cộng đồng chỉ được giao quản lý 2,6% rừng tự nhiên và 1% rừng trồng (Bộ NN&PTNT, 2012).
Mặc dù vậy, theo đánh giá của nhiều nghiên cứu, hình thức giao rừng tự nhiên cho cộng đồng thôn bản quản lý được xem là hiệu quả nhất cho đến nay. Hiện cộng đồng vẫn chưa được coi là một chủ rừng hợp pháp, địa vị pháp lý vẫn chưa được xác định rõ ràng. Cộng đồng dân cư thôn chưa được đề cập trong Hiến pháp và trong Luật
Dân sự, mà chỉ mới được đề cập trong Luật Đất đai và Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Nguyễn Huy Dũng, 2010; Võ Đình Tuyên, 2010).
Hình 1.1. Các chủ thể quản lý rừng tự nhiên ở Việt Nam
(Nguồn: Bộ NN&PTNT, 2012) Dữ liệu ở Hình 1.1 cho thấy, các Ban quản lý rừng của Nhà nước đang đảm nhận gần 40% diện tích rừng tự nhiên của cả nước. Bên cạnh đó, UBND xã cũng đang quản lý diện tích rừng lớn. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, diện tích đất lâm nghiệp (có rừng và chưa có rừng), chưa giao hoặc chưa cho thuê, UBND xã không phải là chủ rừng nhưng chịu trách nhiệm quản lý về mặt hành chính. Vì vậy, một số nghiên cứu đã cho thấy, rừng giao cho các UBND xã quản lý về cơ bản vẫn trong tình trạng vô chủ, không được quản lý bảo vệ tốt, nhiều địa phương đánh giá hiệu quả sau giao rừng chỉ đạt 20-30% (Trần Mạnh Long, 2012).