Ké từ sau Cách mạng thang 8 năm 1945, Dang và Nhà nước đã quan tâm và thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội cho người lao động thông qua một loạt các văn bản khác nhau, qua mỗi thời kỳ các quy định ngày càng hoàn thiện hơn mang lại hiệu quả trong thực tiễn. Nhưng phải tới năm 2014 Luật bảo hiểm xã hội với định hướng sửa đổi, bố sung toàn diện được Quốc hội thông qua đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật bảo hiểm xã hội bắt buộc. Bên cạnh những thành công đạt được, pháp luật bảo hiểm xã hội bắt buộc vẫn tồn tại những hạn chế trong quy định pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện.
2.1. Thực trạng pháp luật về đối tượng áp dụng bảo hiểm xã hội bắt buộc và thực tiễn thực hiện
Đối tượng áp dụng BHXHBB được quy định tại Điều 2 Luật BHXH năm 2014, sau đó được hướng dẫn chi tiết và sửa đôi bổ sung nhiều lần tại Điều 2 ND115/2015/
NĐ-CP, Điều 2 TT59/2015/TT-BLĐTBXH, Điều 1 TT06/2021/2021/ TT- BLDTBXH bao quát hầu như toàn bộ lực lượng lao động cả NLD và NSDLD. Cụ thé, NLD là đối tượng áp dung BHXHBB khi có quan hệ lao động không chi trong khối nhà nước mà còn các thành phần kinh tế khác, kế cả NLD được cử đi hoc thực tập công tác trong và ngoài nước mà vẫn hưởng tiền lương ở trong nước và người hưởng chế độ phu nhân hoặc phu quân tại cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài.
Tuy nhiên không phải đối tượng nào cũng được hưởng đầy đủ năm chế độ BHXHBB, đối tượng người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị tran; người hưởng chế độ phu nhân hoặc phu quan tại cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, người đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng thuộc diện ky hợp đồng với doanh nghiệp hoạt động dịch vụ đó, thực tập nâng cao tay nghề hoặc hợp đồng cá nhân chỉ thực hiện chế độ hưu trí và tử tuất.
Luật BHXH năm 2014 và các văn bản hướng dẫn đã mở rộng thêm một số nhóm đối tượng NLD tham gia BHXHBB so với Luật BHXH năm 2006 như sau:
(i) NLD làm việc theo HDLD thời hạn từ đủ 1 tháng đến dưới 3 tháng. Thực tế áp dụng cho thấy tính đến cuối năm 2019, có 13.533 người tham gia BHXH theo HDLD có thời hạn từ 01 đến dưới 03 tháng. Mặc dù vậy con số này chỉ chiếm khoảng 0,1% số người tham gia BHXHBB. Có thê đánh giá rằng việc quy định mở rộng diện tham gia BHXHBB sang nhóm đối tượng này không được như kỳ vọng.
81
(ii) NLD là công dân nước ngoai vào làm việc tai Việt Nam có giấy phép lao động hoặc chứng chỉ hành nghề hoặc giấy phép hành nghề do cơ quan có thâm quyền của Việt Nam cấp. Luật BHXH 2014 ghi nhận NLD là công dân nước ngoài là đối tượng tham gia BHXHBB là một điều cần thiết nhằm bảo vệ quyền lợi tốt hơn cho NLD nước ngoài khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập. Ngoài ra, đây cũng là một nguồn bé sung quỹ
BHXH. Từ năm 2018, lao động là người nước ngoài thuộc diện tham gia BHXHBB
với 03 chế độ ngắn han là 6m đau, thai sản, TNLĐ, BNN; từ năm 2022, tham gia đầy đủ cả 5 chế độ (thêm hưu trí và tử tuất). Trong 03 năm qua (2018 - 2020), số người nước ngoài tham gia BHXHBB tăng dan, cụ thé lần lượt là 37.052, 68.178, 69.542 người, chiếm khoảng 70% số người nước ngoài làm việc theo giấy phép tại Việt Nam”.
Song số lao động tham gia không đầy đủ 100% là do hiện mới quy định những đối
tượng làm việc theo HDLD từ đủ 12 thang trở lên mới thuộc diện tham gia.
(iii) NLD là người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, phường, thị tran. Việc bô sung nhóm đối tượng này được hưởng chế độ BHXH là một sự ghi nhận sự công hiến của nhóm đối tượng này cũng như đáp ứng được nguyện vọng chính đáng của ho.
Tại TT06/2021/TT-BLĐTBXH bồ sung người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị tran đồng thời là người giao kết HDLD quy định tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều 2 của Luật BHXH thì tham gia BHXHBB theo đối tượng đó. Với số người tham gia BHXHBB là cán bộ không chuyên trách cấp xã giai đoạn 2017 - 2020 lần lượt là: 137.131; 132.601; 129.155 và 116.403°°. Con số này giảm qua mỗi năm là do chính sách tinh giản biên chế. Tuy nhiên, mức trung bình cũng chỉ chiếm khoảng 0,9% tổng sé người tham gia BHXHBB. Một bộ phận những người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị tran (khoảng 40 nghìn người) chuyển từ tham gia BHXHTN sang tham gia BHXHBB nên số tăng mới thực sự chỉ khoảng 80 nghìn người. Bên cạnh đó, việc quy định nhóm này tham gia BHXHBB ở 02 chế độ với mức đóng bằng 01 lần mức lương cơ sở là hẹp về quyên lợi và thấp về mức hưởng kỳ vọng.
Đối với nhóm đối tượng NLĐ miễn trừ (không thuộc đối tượng tham gia BHXHBB) được quy định bộ sung cụ thộ tại Khoản 4 Điều 2 ẹĐé1 15/2015/NĐ-CP. Cụ thé là NLD có HDLD từ trên 1 tháng trở lên là giúp việc gia đình và một số nhóm NLD khác thuộc đối tượng tham gia BHXHBB mà đang hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng và trợ cấp hằng tháng theo luật định thì không thuộc đối tượng tham gia
® Báo cáo đánh giá tông kết thi hành Luật BHXH năm 2014 giai đoạn 2016-2020 3 Báo cáo đánh giá tông kết thi hành Luật BHXH năm 2014 giai đoạn 2016-2020
BHXHBB. Hiện tay luật chưa quy định các nhóm trên tham gia BHXHBB đến từ nhiều nguyên nhân khác nhau vi dụ người giúp việc gia đình không có tính ổn định trong QHLĐ, người hưởng lương hưu hay trợ cấp khác không còn trong QHLĐ.
Nhận thấy, những nhóm đối tượng mà Luật BHXH năm 2014 bố sung điều
chỉnh đã làm tăng lên diện bao phủ BHXHBB, tuy nhiên đây là những nhóm luôn
biến động, không dé quản lý. Đặc biệt van đề đóng góp tài chính và nhận thức của NSDLĐ luôn là yếu tố quyết định sự tham gia của nhóm lao động làm việc theo HDLD có thời hạn từ đủ 01 tháng đến dưới 03 tháng. Đối với NLD là công dân nước ngoài làm việc tại Việt Nam, việc tham gia BHXHBB (đặc biệt là chế độ hưu trí và tử tuất) phụ thuộc rất nhiều vào các Hiệp định song phương về BHXH giữa Việt Nam
và các nước có công dân làm việc tại Việt Nam.
Ngoài NLD thì đối tượng áp dụng BHXHBB còn có NSDLD quy định tại Khoản 3 Điều 2 Luật BHXH năm 2014. Cụ thể NSDLĐ bao gồm cơ quan nhà nước, đơn vi sự nghiệp, đơn vi vũ trang nhân dân; tô chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tô chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội khác;
cơ quan, tô chức nước ngoài, tô chức quốc tế hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam; doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh cá thể, tổ hợp tác, tô chức khác và cá nhân có thuê mướn, sử dụng lao động theo HDLD. Họ có trách nhiệm lập hồ sơ dé NLD được cấp sô BHXH đóng hưởng BHXH. Họ đóng BHXH theo quy định và hang tháng trích từ tiền lương của NLD dé đóng cùng một lúc vào quỹ BHXH, phối hợp với co quan BHXH trả trợ cấp BHXH cho NLD và một số nhiệm vụ khác theo luật định. Có thé nói việc quy định NSDLD là đối tượng bắt buộc tham gia BHXH là hợp lý bởi vì điều đó thé hiện trách nhiệm của NSDLD đối với NLD làm việc cho mình đồng thời cũng là cách để NSDLD bảo vệ cho chính mình khi rủi ro được xã hội chia sẻ. Tuy nhiên theo số liệu khảo sát doanh nghiệp, các doanh nghiệp nhỏ và vừa chiếm tới 95,9%
trong tổng số 415.656 doanh nghiệp đang hoạt động, trong đó doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa lần lượt chiếm 65,2%; 29,3% và 1,4%3!. Các doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa thường gặp khó khăn trong hoạt động sản xuất kinh doanh nên khó có thê thực hiện nghĩa vụ pháp lý về BHXH đối với NLD của mình.
Việc phát triển đối trong NLD tham gia BHXHBB trong thời gian qua theo số liệu thong kê của BHXH Việt Nam như sau:
31 Báo cáo đánh giá tông kết Luật BHXH năm 2014 giai đoạng 2016-2020
Bảng 2.1: Tình hình tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc giai đoạn 2016 — 20202
83
Don vi tinh: Nghìn người Tiéu chi 2016 2017 2018 2019 2020
Số lao động tham gia 12.852 | 13.596 |14.455 |15.200 | 15.033 Tốc độ tăng (%) = 5,6 6,3 5,2 -1,1 Số lao động làm công | 22.229 | 23.479 | 24.615 | 26.874 | 25.674
huong luong
Tỷ lệ tham gia (%) 57,8 57,9 58,7 56,6 58,6
Nguôn: BHXH Việt Nam, Bản tin thị trường lao động, Bộ lao động thương binh và xã hội Cùng với sự nỗ lực của ngành BHXH Việt Nam trong việc thực hiện các biện pháp quản lý đối tượng tham gia BHXH, số lượng đơn vị sử dụng lao động và số lao
động tham gia BHXHBB tăng lên hang năm. Sau 6 năm thi hành Luật BHXH năm
2014, trong giai đoạn 2016-2020, số lao động tham gia BHXHBB tăng thêm 2.181 nghìn người (trung bình mỗi năm tăng 4%); năm 2020 số NLD tham gia BHXH giảm,
do ảnh hưởng của dịch Covid-19.
Bên cạnh đó, việc phát triển đối tượng tham gia BHXHBB vẫn còn ton tại một số hạn chế. Về quy mô tham gia BHXH trên thực tế, tính đến năm 2020, mới chỉ có gần 33,5% lực lượng lao động trong độ tuôi tham gia BHXH, vẫn còn gan 32 triéu người trong lực lượng lao động trong độ tudi lao động (khoảng 66,5%) chưa tham gia BHXH. Mục tiêu đến năm 2030 có khoảng 60% lực lượng lao động trong độ tuôi tham gia BHXH theo tinh thần Nghị quyết số 28-NQ/TW là một thách thức rat lớn nếu không có những giải pháp căn bản về cả chính sách và công tác tô chức thực hiện chính sách. Tính đến cuối 2020, Việt Nam có khoảng 14,1 triệu người sau độ tuôi nghỉ hưu. Trong số đó, chỉ có khoảng trên 3,1 triệu người đang được hưởng lương hưu, BHXH hang tháng (chiếm 22,1%) tổng số người sau độ tuôi nghỉ hưu. Nếu tính cả những người đang hưởng trợ cấp hưu trí xã hội (1,8 triệu người) thì tổng cộng có khoảng gần 5 triệu người (chiếm 35%) được hưởng các khoản trợ cấp hàng tháng.
Như vậy, cho đến nay vẫn còn khoảng 9,2 triệu người sau độ tuổi nghỉ hưu (chiếm 65%) chưa thuộc diện bao phủ của hệ thống BHXH hoặc tầng an sinh xã hội nào
s Nguồn: BHXH Việt Nam, Ban tin thị trường lao động, Bộ lao động thương binh và xã hội giai đoạn 2016-
2020
khac?. So sánh số NLD đã tham gia BHXH với sé lao động làm công hưởng lương (tương đương với số lao động thuộc diện tham gia BHXH), thì mới có gần 60% số lao động thuộc diện tham gia BHXHBB3*. Hơn nữa, số lượng NLD ra khỏi hệ thống bảo hiểm gia tăng. Bởi vì số đối tượng nhận BHXH một lần ở mức cao, mỗi năm có hàng trăm nghìn người hưởng BHXH một lần. Nếu so sánh giữa số lao động giải quyết hưởng BHXH một lần với số lao động tham gia BHXH tăng mới, thì tỷ lệ này tương đối cao (từ 2016 - 2019, mỗi năm xấp xỉ 45%, năm 2020 tỷ lệ này tăng lên
73,3%).
Bảng 2.2: Tỷ lệ số người tham gia BHXH tăng mới và số người giải quyết hưởng BHXH mit lần giai đoạn 2016 - 202035.
Đơn vị: Nghìn người Tiêu chí 2016 | 2017 2018 2019 2020
Số tham gia BHXH tăng mới | 1387 | 1431 1674 1849 1224 Số người giải quyết hưởng | 620 | 667 762 807 897
BHXH một lân
Tỷ lệ (%) 44,8 | 46,5 45,5 43,6 73,3 Nguôn: BHXH Việt Nam
Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, năm 2019, cả nước có hơn 5,6 triệu hộ kinh doanh cá thé, gấp 8 lần số lượng doanh nghiệp. Và theo số liệu cơ quan thuế quản lý thì cả nước có hơn 1,7 triệu lượt hộ nộp thuế (hộ có doanh thu dưới 100 triệu đồng/năm không phải nộp). Tuy nhiên hiện nay nhóm này chưa thuộc diện tham gia BHXHBB; chỉ có rất ít chủ hộ kinh doanh cá thể hiện đang tham gia BHXH tự nguyện. Bên cạnh đó theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2019 có khoảng 23 nghìn hợp tác xã hoạt động thu hút gần 6 triệu thành viên tham gia trong đó có 1,2 triệu người
lao động làm việc trong khu vực hợp tác xã. Tuy nhiên, theo báo cáo của cơ quan
BHXH thì hiện nay mới có gần 7 nghìn hợp tác xã đăng ký tham gia BHXHBB cho khoảng 41 nghìn NLĐ°°. Qua khảo sát tại một số địa phương, nhiều người quản lý
3 Báo cáo đánh giá tác động của chính sách Luật bảo hiểm xã hội năm 2014
44 TS. Hoàng Bích Hồng (2021), Thực trạng và giải pháp phát triển đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội, Tạp
chí Tài chính kỳ 1+2 thang 02/2021, tr18
35 Nguồn: BHXH Việt Nam giai đoạn 2016-2020.
36 Báo cáo đánh giá tác động chính sách của Luật BHXH năm 2014
85
doanh nghiệp, người quản ly điều hành hợp tác xã không hưởng tiền lương có nguyện
vọng tham gia BHXHBB.
Việc phát triển đối tượng áp dụng BHXHBB còn gặp hạn chế khiến diện bao phủ BHXHBB còn thấp chưa xứng với tiềm năng. Điều đó có thể do một số nguyên nhân sau: Chính sách BHXH hiện hành chưa hướng đến bao phủ toàn dân; hệ thống BHXH về cơ bản còn thiết kế đơn tầng, thiếu sự kết nối giữa chính sách BHXH với các chính sách xã hội khác như chính sách bảo trợ xã hội đối với nguoi cao tuổi, người khuyết tật; chính sách giảm nghèo bền vững: chính sách tạo việc làm, hỗ trợ duy trì, chuyên đổi việc làm nên diện bao phủ còn thấp. BHXHBB còn bỏ sót một số nhóm đối tượng có nhu cầu va có khả năng nhưng chưa được luật hóa dé tham gia như chủ hộ kinh doanh cá thể; người quản lý doanh nghiệp, người quản lý điều hành hợp tác xã không hưởng tiền lương, người lao động làm việc theo chế độ linh hoạt.
Số lượng hưởng BHXH một lần tăng nhanh chóng dẫn tới độ bao phủ BHXH tăng chậm. Việc chuyển dịch cơ cấu lao động từ khu vực phi chính thức sang khu vực chính thức diễn ra còn chậm làm cho số người thuộc diện tham gia BHXHBB chưa
tăng cao (lao động phi chính thức là lao động tự tạo công việc, không có HĐLĐ,
không được đóng BHXH hay hưởng lương cé định).
Tóm lại, quy định về đối tượng áp dụng BHXHBB đã được mở rộng hơn trước đây bước đầu đáp ứng các tiêu chí hoàn thiện pháp luật BHXHBB nhưng một số đối tượng có tiềm năng và mong muốn được tham gia BHXHBB thi pháp luật chưa quy định. Hơn nữa trong quá trình tô chức thực hiện do nhận thức về tầm quan trọng của BHXHBB và pháp luật BHXHBB của một số đối tượng chưa day đủ, tinh thần trách nhiệm đóng phí BHXHBB chưa cao nên vẫn bỏ lọt các đối tượng đã được quy định bắt buộc tham gia nhưng không tham gia. Chính vì vậy trong thời gian tới việc sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về đối trong áp dụng BHXHBB that sự cần thiết.
2.2. Thực trạng pháp luật về các chế độ bảo hiểm xã hội bắt buộc và thực tiễn
thực hiện
Các chế độ BHXHBB quy định tại Điều 4 Luật BHXH năm 2014 bao gồm chế độ ốm đau, chế độ thai sản, chế độ TNLĐ, BNN, chế độ hưu trí và chế độ tử tuất. Các chế độ BHXHBB đã đáp ứng các tiêu chí hoàn thiện pháp luật BHXHBB ở mức độ nhất định. Thiết kế một chế độ BHXHBB thông thường bao gồm các nội dung như đối tượng hưởng, điều kiện hưởng và quyền lợi hưởng (mức hưởng và thời gian
hưởng).
2.2.1. Chế độ 6m dau
2.2.1.1. Đối fượng và điều kiện hưởng chế độ 6m dau
Đối tượng áp dụng chế độ 6m đau là NLD quy định tại các điểm a, b, c, d, đ và h khoản | Điều 2 của Luật Luật BHXH năm 2014. Chế độ 6m đau áp dụng đối với các đối tượng đang tham gia QHLĐ phát sinh theo hình thức HĐLĐ, hợp đồng làm việc, tuyển dụng vào biên chế; không áp dụng đối với các lao động tự do, những đối tượng người đã nghỉ hưu, những người hưởng trợ cấp hang tháng. NLD cũng không được giải quyết chế độ 6m đau khi bi 6m dau, tại nạn phải nghỉ việc do tự hủy hoại sức khỏe, do say rượu hoặc sử dụng chất ma túy, tiền chất ma túy; nghỉ việc điều trị lần đầu do TNLĐ, BNN; bị ốm đau, tai nạn mà không phải là TNLD trong thời gian đang nghỉ phép hằng năm, nghỉ việc riêng, nghỉ không hưởng lương theo quy định của pháp luật lao động: nghỉ việc hưởng chế độ thai sản theo quy định của pháp luật về BHXHỈ'.
NLD chỉ hưởng chế độ 6m đau khi hội tụ đầy đủ các điều kiện nhất định. Hiện nay luật quy định trường hợp hưởng ốm dau là ban thân NLD và con của NLD ốm đau tính cả trường hợp lao động nữ đi làm trước khi hết thời hạn nghỉ sinh con.
Trường hợp ốm đau của NLĐ để được hưởng chế độ bảo hiểm phải là trường hợp 6m đau do bệnh lý và nếu là tai nạn thì phải là tai nạn rủi ro không phải là TNLD.
Hơn nữa, 6m dau hay tai nạn này phải khiến NLD nghỉ việc và có xác nhận của cơ sở khám chữa bệnh có thâm quyên. Quy định cũng không giải quyết chế độ 6m đau đối với các trường hợp NLD bị ốm dau, tại nạn phải nghỉ việc do tự hủy hoại sức khỏe, do say rượu hoặc sử dụng chất ma túy, tiền chất ma túy hay NLĐ nghỉ việc điều trị lần đầu do TNLD, BNN hoặc NLD bi 6m đau, tai nạn mà không phải là TNLD trong thời gian đang nghỉ phép hằng năm, nghỉ việc riêng, nghỉ không hưởng lương theo quy định của pháp luật lao động, nghỉ việc hưởng chế độ thai sản. Yếu t6 bệnh lý và tai nạn rủi ro là căn cứ dé NLD hưởng chế độ này. Nguyên nhân dẫn tới 6m đau phải nằm ngoài ý muốn chủ quan của NLD. Đây cũng là căn cứ dé phân biệt chế độ ốm đau với chế độ TNLĐ. Các trường hợp không được hưởng chế độ ốm đau nhằm hạn chế việc NLD tự gây ra sự kiện ốm đau cũng như đảm bảo an toàn quỹ.
Trường hợp con của NLĐ ốm đau, không phải tất cả các con ốm đau, NLĐ đều được nghỉ và hưởng BHXH. NLD chi được nghỉ hưởng BHXH dé chăm sóc con dưới
7 tuôi bị ôm đau và với điêu kiện có xác nhận của cơ sở khám bệnh, chữa bệnh có thâm
37 Điều 25 Luật BHXH năm 2014