CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ HOẠT ĐỘNG THU – CHI ĐỐI VỚI KHU VỰC CÔNG
1.2. NỘI DUNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ HOẠT ĐỘNG THU – CHI KHU VỰC CÔNG
1.2.1. Kiểm soát nội bộ hoạt động thu ngân sách cấp xã, thị trấn
Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015 khẳng định:“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [15]
Ngân sách Nhà nước (NSNN) gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo qui định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).
Ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện.Là quỹ tiền tệ tập trung của huyện được hình thành bằng các nguồn thu và đảm bảo các khoản chi trong phạm
vi huyện; Nó phản ảnh những mối quan hệ một bên là chính quyền cấp huyện với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền huyện. Ngân sách cấp huyện bao gồm các hoạt động thu, chi ngân sách gắn với thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền huyện.
Ngân sách cấp huyện mang bản chất của NSNN, đó là mối quan hệ giữa ngân
sách cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình phân bố sử dụng các nguồn lực tài chính của huyện. Mối quan hệ đó được điều chỉnh, điều tiết sao cho phù hợp với bản chất nhà nước xã hội chủ nghĩa và đạt được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của huyện.
Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải của xã hội để hình thành quỹ ngânsách nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước. [6]
Xét về nội dung, thu NSNN là nguồn thu của Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượngnộp ngân sách. Phần lớn các nguồn thu NSNN đều mang tính chất bắt buộcmọi người dân, mọi thành phần kinh tế phải thực hiện.Thu NSNN bao gồm: Thu thuế, phí, lệ phí và thu các khoản khác…
Nếu căn cứ vào mục đích sử dụng các nguồn thu và tính toán mức bội chi ngân sách, chúng ta có thể phân chia thành nguồn thu trong cân đối và nguồn thu ngoài cân đối ngân sách.
Ngoài ra, căn cứ vào nơi phát sinh nguồn thu người ta có thể chia ra: Nguồn thu trong nước và nguồn thu ngoài nước, nguồn thu theo lĩnh vực (công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ,…), nguồn thu theo thành phần kinh tế.
b. Mục tiêu kiểm soát nội bộ hoạt động thu ngân sách cấp xã, thị trấn Theo từ điển tiếng Việt, danh từ “kiểm soát” được dùng với ý nghĩa chỉ việc làm của một chủ thể có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng các biện pháp xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác. Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát lại thường được sử dụng để ám chỉ sự chi phối quyền lực của một chủ thể kinh tế này đối với một chủ thể kinh tế khác, hoặc với thị trường. Đặc biệt, danh từ kiểm soát hay được dùng để chỉ sự chi phối, điều chỉnh của nhà nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm định hướng cho hành vi của các chủ thể này hoặc thực hiện phù hợp với lợi ích của nhà nước.
Xét về hình thức, thu NSNN là hoạt động, là quá trình của nhiều hành vi, hành động của Nhà nước.
Thực hiện tốt kiểm soát thu ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong việc tập trung kiểm soát đại bộ phận nguồn thu lớn, ổn định cho ngân sách Trung ương, đồng thời tạo cho ngân sách địa phương có nguồn thu gắn với địa bàn.
c. Quy trình kiểm soát nội bộ hoạt động thu ngân sách cấp xã, thị trấn Việc kiểm soát nội bộ trong thu ngân sách cấp xã, thị trấn được thực hiện dựa trên quy trình quản lý thu – chi ngân sách theo Thông tư số: 344/2016/TT- BTC của Bộ Tài Chính ngày 30 tháng 12 năm 2016 quy định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn.[3]
Kết hợp UBND xã – thị trấn
Bộ phận Tài chính – Kế toán xã – thị trấn
CƠ QUAN THUẾ
Thu NSNN
Nộp NSNN Trực tiếp
Hình 1.2: Quy trình quản lý thu Ngân sách nhà nước tại Ủy ban nhân dân thị trấn
Nguồn: Tác giả tổng hợp Quy trình kiểm soát nguồn thu gồm các bước sau:
Bước 1: Kiểm soát việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước. Sau đó tiến hành rà soát số liệu thu ngân sách do Kho bạc Nhà nước (KBNN) báo cáo định kỳ hàng tháng, phân tích các chỉ tiêu thu ngân sách cấp thị trấn.
Bước 2: Kiểm soát thực hiện dự toán thu ngân sách nhà nước. Đối chiếu giữa báo cáo thu ngân sách của Chi cục Thuế với báo cáo của KBNN để xác định số thu thực tế các cá nhân, doanh nghiệp đã nộp vào NSNN thông qua KBNN.
Bước 3:Kiểm soát để đánh giá tình hình thực hiện dự toán thu ngân sách nhà nước. Sau đó tiến hành so sánh số thực thu ngân sách hàng tháng với chỉ tiêu giao lập báo cáo đánh giá kết quả thực hiện dự toán thu ngân sách, phân tích các nguyên nhân các chỉ tiêu thu đạt, vượt, chưa đạt.Đề xuất giải pháp tăng thu ngân sách, chống thất thu ngân sách thực hiện giải pháp nhằm tăng thu ngân sách đạt và vượt chỉ tiêu huyện giao.
1.2.2. Kiểm soát nội bộ hổạt động chi ngân sách cấp xã, thị trấn a. Khái niệm chi Ngân sách Nhà nước
Chi Ngân sách Nhà nước (NSNN) cấp xã, thị trấn là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước theo từng thời kỳ. Về thực chất Chi NSNN chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nướctại địa bàn cấp xã, thị trấn.
Tổ chức, đơn vị, cá nhân KHO BẠC
Trong các nền kinh tế thị trường và ở nước ta hiện nay, cách phân loại nội dung chi tiêu ngân sách Nhà nước theo tính chất kinh tế của các khoản chi được sử dụng phổ biến. Đây cũng là cách phân loại quan trọng nhất, nó trình bày nội dung chi tiêu của Chính phủ để qua đó người ta có thể nhận rõ và phân tích, đánh giá những chính sách, chương trình của Chính phủ thông qua các kinh phí để thực hiện các chương trình, chính sách đó.
Chi NSNN có nhiều tiêu thức để phân loại tuy nhiên phân loại theo yếu tố thì chi NSNN được phân thành: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
b. Mục tiêu kiểm soát nội bộ hoạt động chi ngân sách cấp xã, thị trấn Kiểm soát chi ngân sách nhà nước có thể hiểu là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi ngân sách nhà nước do các chủ thể thực hiện, dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn.
Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Trong điều kiện hiện nay, khả năng của NSNN còn khá hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển kinh tế xã hội ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự là mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước, các ngành và các cấp.
Thực hiện tốt kiểm soát chi ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm chống lãng phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Đồng thời, cũng góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát
huy được vai trò của các ngành các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN.
Nếu phân loại theo thời gian thì có các hình thức kiểm soát chi NSNN sau:
Kiểm soát trước khi chi (kiểm soát đề phòng), kiểm soát trong quá trình chi và kiểm soát sau khi đã chi(hậu kiểm soát). Cả ba loại kiểm soát này đều có những ý nghĩa nhất định khi triểu khai thực hiện.
- Kiểm soát trước hay còn gọi là kiểm soát đề phòng: Kiểm soát trước giúp các nhà quản lý công ngăn chặn, phòng ngừa được các vấn đề có thể cản trở, gây khó khăn cho tổ chức trước khi nó xảy ra. Kiểm soát trước có thể là kiểm soát tài chính, kiểm soát nguồn nhân lực, vật lực… Loại kiểm soát này đòi hỏi phải có nhiều thông tin và thời gian để xử lý.
- Kiểm soát hiện hành, nghĩa là kiểm soát khi các hoạt động đang xảy ra:
Loại kiểm soát này chính là một hình thức giám sát để xử lý các vấn đề xảy ra trong quá trình tổ chức hoạt động. Nó giúp nhà quản lý đưa ra các điều chỉnh ngay sau khi giám sát.
- Kiểm soát phản hồi, nghĩa là kiểm soát những gì đã xảy ra: Loại giám sát này để xử lý các loại thông tin phản hồi. Thông tin phản hồi giúp các nhà quản lý nhìn lại cụ thể hơn các mục tiêu mà kế hoạch đã vạch ra, tính xác thực của những số liệu báo cáo và hiệu quả của nó.
c. Quy trình kiểm soát nội bộ hoạt động chi ngân sách cấp xã, thị trấn Trong quy trình quản lý chi NSNN tại UBND thị trấn thì KBNN có vị trí pháp lý quan trọng trong việc kiểm soát chi NSNN. Do là cơ quan có chức năng thực hiện việc thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN và quản lý quỹ NSNN, vì vậy, KBNN vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên.
KHO BẠC
Hình 1.3: Quy trình quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại Ủy ban nhân dân thị trấn
Nguồn: Tác giả tổng hợp KBNN kiểm tra hồ sơ chi của đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bao gồm: kiểm tra xem khoản chi có thỏa mãn các điều kiện cấp phát, thanh toán được quy định trong Luật ngân sách nhà nước; kiểm tra, đối chiếu các khoản chi với dự toán để bảo đảm các khoản chi phải có trong dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kiểm tra, đói chiếu các khoản chi hạn mức kinh phí được cơ quan tài chính hoặc cơ quan có thẩm quyền thông báo, bảo đảm các khoản chi phải có hạn mực kinh phí được cơ quan tài chính cấp hoặc cơ quan có thẩm quyền thông hoặc cơ quan có thẩm quyền phân bổ; kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi; kiểm tra, kiểm soát các khoản chi bảo đảm chấp hành đúng định mức, chế độ chi tiêu tài chính nhà nước. Đối với các khoản chi chưa có định mức, chế độ chi tiêu tài chính nhà nước, KBNN kiểm tra, kiểm soát theo dự toán chi tiêu của đơn vị được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
Ngoài ra, KBNN còn kiểm tra, kiểm soát các yếu tố hạch toán, bảo đảm thực hiện dung mục tiêu NSNN; kiểm tra dấu, chữ ký của người quyết định chi, của kế toán trưởng, bảo đảm khớp với mẫu dấu, chữ ký đã đăng ký tại KBNN. Chi ngân sách cấp xã, thị trấn bao gồm 2 mục chi chính: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Quy trình kiểm soát nội bộ hoạt động chi ngân sách cấp xã, thị trấn bao gồm:
UBND xã – thị trấn
Bộ phận Tài chính – kế toán
-Kiểm soát quá trình cấp phát, thanh toán vốn đầu tƣ pháttriểncấp xã, thị trấn:
Vốn đầu tư phát triển được hiểu là “những chi phí bỏ ra để thực hiện các hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn); tài sản vật chất (nhà máy, thiết bị, vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu, hàng hoá, cầu cống, đường xá); tài sản trí tuệ và nguồn nhân lực (trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn, trình độ khoa học kỹ thuật)”.
+ Lập kế hoạch vốn đầu tư phát triển hàng năm.
Các dự án đầu tư từ NSNN chỉ được ghi vốn kế hoạch khi đủ các điều kiện theo quy định hiện hành của Nhà nước về quản lý đầu tư và xây dựng. Trong thời gian lập dự toán ngân sách hàng năm, căn cứ vào tiến độ của dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gởi phòng tài chính – kế hoạch để tổng hợp vào dự toán chi ngân sách theo quy định của luật NSNN.
Sau khi dự toán chi NSNN được UBND tỉnh và Sở Tài chính giao, phòng Tài chính kế hoạch chủ trì phối hợp với các cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND cấp huyện phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý.
Sau khi phân bổ UBND huyện gởi kế hoạch vốn đầu tư cho Sở Tài chính.
+ Thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư phát triển hàng năm:
Đối với các dự án do huyện quản lý, phòng Tài chính kế hoạch huyện thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho KBNN cùng cấp để làm căn cứ thanh toán vốn cho các dự án đồng thời gửi cho các ngành để phối hợp theo dõi quản lý.
Chủ đầu tư phải gởi cho cơ quan tài chính các cấp các tài liệu cơ sở của dự án để kiểm tra, thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho dự án, cụ thể:Văn bản phê duyệt đề cương hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch; văn bản cho phép tiến hành chuẩn bị đầu tư; Dự toán chi phí cho công tác quy hoạch, chuẩn bị đầu tư hoặc chuẩn bị thực hiện dự án và quyết định phê duyệt dự án của cấp có thẩm quyền; quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán.
+ Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước:
Để được cấp phát vốn đầu tư, các dự án đầu tư phải đảm bảo các điều kiện sau:
Phải có đủ thủ tục đầu tư theo quy định.
Đã được ghi vào kế hoạch đầu tư phát triển của năm.
Đã tổ chức đấu thầu tuyển chọn được đơn vị tư vấn mua sắm vật tư, thiết bị và xây lắp theo quy định.
Có hợp đồng, biên bản nghiệm thu, thanh toán khối lượng hoàn thành và thanh lý hợp đồng
+ Phương pháp cấp phát vốn đầu tư phát triển gồm hai khâu:
Cấp phát tạm ứng: nhằm đảm bảo ứng trước vốn cho các đơn vị thực hiện các công việc thi công xây lắp, mua sắm thiết bị, thuê tư vấn, đền bù giải phóng mặt bằng. Do vậy cấp tạm ứng nhằm tạo điều kiện cho các đơn vị hoàn thành dự án đúng kỳ hạn.
Cấp phát khối lượng hoàn thành: đây là nội dung chính của cấp phát vốn đầu tư phát triển và là khâu quyết định nhằm đảm bảo cấp phát đúng thiết kế, đúng kế hoạch và dự toán được duyệt. Nội dung cấp phát theo khối lượng công trình hoàn thành bao gồm: khối lượng công tác quy hoạch hoàn thành, khối lượng công tác chuẩn bị đầu tư hoàn thành, khối lượng thực hiện dự án đầu tư hoàn thành, các chi phí khác của dự án.
- Kiểm soát hoạt động chi thường xuyên tại cấp xã, thị trấn:
Kiểm soát hoạt động chi thường xuyên NSNN là quá trình các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền sử dụng hệ thống các biện pháp tác động vào hoạt động chi thường xuyên NSNN, đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN cấp huyện là một nội dung trọng yếu của quản lý chi ngân sách, quản lý tài chính nói
riêng và quản lý nhà nước nói chung, được điều hành bởi bộ máy cấp huyện và là một mắt xích quan trọng của quá trình quản lý kinh tế - xã hội.
+ Thứ nhất: xây dựng hệ thống định mức chi ngân sách. Đây là công cụ rất quan trọng để phòng tài chính – kế hoạch có căn cứ lập phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra quá trình chấp hành ngân sách và thẩm tra xét duyệt quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó định mức chi cũng là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách triển khai thực hiện dự toán ngân sách được giao theo đúng chế độ quy định. Định mức chi bao gồm hai loại: định mức phân bổ và định mức sử dụng ngân sách.
Định mức phân bổ ngân sách: Đây là định mức mang tính chất tổng hợp.
Lọai định mức này biểu hiện như: định mức kinh phí hành chính trên một biên chế, định mức chi tổng hợp cho một học sinh thuộc các cấp học, một giường bệnh; định mức cho sự nghiệp văn hóa thông tin, phát thanh truyền hình, thể dục thể thao tính trên một người dân… Định mức này có thể ban hành hàng năm hoặc tính cho cả một thời kỳ ổn định ngân sách có tính đến yếu tố điều chỉnh tăng hàng năm do trượt giá.
Định mức sử dụng ngân sách: loại định mức này biểu hiện như chế độ tiền lương, phụ cấp lương, chế độ công tác phí, thanh toán cước phí điện thọai… Theo quy định hiện hành phần lớn các định mức này do Bộ Tài chính ban hành. Đối với địa phương thì HĐND Tỉnh được ban hành một số định mức, chế độ chi tiêu phù hợp với đặc thù địa phương. Đây là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành khi chi tiêu ngân sách được cấp và cũng là cơ sở để KBNN thực hiện kiểm soát chi.
+ Thứ hai: lập dự toán chi thường xuyên. Khi lập dự toán chi thường xuyên phải dựa trên các căn cứ sau:
Các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng …liên quan đến chi thường xuyên.