Chương 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Ngãi
2.1.1. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức và hoạt động Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Ngãi
Ở nước ta, pháp luật thanh tra không chỉ được quy định trong Luật Thanh tra và các văn bản pháp luật nhằm quy định chi tiết, hướng dẫn và triển khai thực hiện Luật Thanh tra mà còn được quy định trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Nguyên nhân của tình trạng trên là do quản lý nhà nước rất đa dạng và phức tạp, quản lý trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh,
… Thanh tra, kiểm tra là một chu trình của quản lý nhà nước, cho nên trong lĩnh vực nào cũng phải có hoạt động thanh tra, kiểm tra. Vì vậy, trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến sự quản lý nhà nước đối với từng lĩnh vực, ngành đều có quy định về thanh tra, kiểm tra. Thực trạng này không chỉ làm cho hệ thống pháp luật về thanh tra khó có thể bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất mà còn làm giảm hiệu quả tác động của Luật Thanh tra trên thực tế và cũng dẫn đến những khó khăn trong việc xác định phạm vi điều chỉnh của Luật Thanh tra.
Hiện nay, việc tổ chức và hoạt động của Thanh tra GTVT không chỉ chịu sự điều chỉnh của Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định hướng dẫn thi hành mà còn bị chi phối bởi các Nghị định, Thông tư như: Nghị định 57/2013/NĐ-CP ngày 31 tháng 05 năm 2013 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải; Thông tư số 68/2013/TT- BGTVT ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ GTVT quy định về thanh tra
31
viên, công chức thanh tra chuyên ngành và cộng tác viên thanh tra ngành Giao thông vận tải; Thông tư số 52/2015/TT-BGTVT ngày 24/9/2015 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về phù hiệu, cờ hiệu, trang phục;
phương tiện, thiết bị kỹ thuật của thanh tra ngành Giao thông vận tải; Thông tư số 02/2014/TT-BGTV ngày 25 tháng 02 năm 2014 của Bộ GTVT quy định quy trình thanh tra chuyên ngành, xử phạt vi phạm hành chính; công tác lập kế hoạch, chế độ báo cáo và quản lý nội bộ của thanh tra ngành Giao thông vận tải;… Ngoài ra còn có Luật Giao thông đường bộ, Luật Giao thông đường thủy, Luật Xử lý vi phạm hành chính, các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan ...
Như vậy, có thể thấy pháp luật về thanh tra đã tạo hành lang pháp lý cơ bản cho tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành GTVT. Hệ thống văn bản quy phạm pháp về thanh tra ngày càng được chú trọng đổi mới và hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu công tác quản lý, những đòi hỏi của xã hội và bảo đảm tính đặc thù của công tác thanh tra. Thời gian qua, Thanh tra Sở đã đạt được kết quả nhất định trong công tác quản lý hành chính nhà nước về giao thông vận tải và đóng vai trò quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hiện nay quá trình thực hiện Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản có liên quan đã và đang bộc lộ những bất cập về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra giao thông vận tải nói riêng.
Thứ nhất, sự phụ thuộc quá lớn của Thanh tra Sở vào cơ quan sở cả về về tổ chức, nhân sự, kinh phí, trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, trong quá trình tiến hành thanh tra cũng như giai đoạn kết thúc, kết luận và kiến nghị xử lý. Điều này phần nào ảnh hưởng đến tính chủ động và độc lập trong hoạt động thanh tra.
32
Thứ hai, Thanh tra Sở chưa chủ động trong việc tiến hành thanh tra. Các cuộc thanh tra hàng năm do Thanh tra Sở tiến hành chủ yếu thực hiện theo ý kiến chỉ đạo Giám đốc Sở. Việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra còn phụ thuộc quá nhiều vào việc phê duyệt của Giám đốc Sở, điều này làm mất đi tính độc lập, chủ động và tự chịu trách nhiệm đối với công tác thanh tra.
Thứ ba, các Kết luận thanh tra, mặc dù Luật quy định thuộc quyền hạn của người ra quyết định thanh tra, nhưng trên thực tế vẫn phải chờ xin ý kiến của Giám đốc Sở vì thường liên quan đến trách nhiệm quản lý cán bộ của Giám đốc Sở. Mặt khác, việc thi hành chủ yếu phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan quản lý và ý thức chấp hành của đối tượng thanh tra. Luật thanh tra đã đề cập đến trách nhiệm của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện yêu cầu, kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra. Tuy nhiên các quy định này chưa được thể hiện đầy đủ, do đó thiếu cơ sở để thực hiện, thiếu các chế tài, nhất là khi xử lý các hành vi chống đối, cản trở, không thực hiện yêu cầu, kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra. Vì vậy, kỷ cương, kỷ luật trong quản lý hành chính bị giảm sút.
2.1.2. Xu hướng cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở tỉnh Quảng Ngãi
Sau 10 năm thực hiện cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 vẫn còn có những hạn chế, yếu kém như tốc độ chậm, kết quả chưa được như mục tiêu đặt ra: Hệ thống thể chế còn thiếu đồng bộ, thống nhất, vẫn chồng chéo, nhiều về số lượng nhưng hạn chế về chất lượng; các đầu mối trực thuộc Chính phủ giảm nhưng bộ máy bên trong các bộ chưa giảm; cơ chế quy định trách nhiệm người đứng đầu chưa rõ ràng; cải cách tài chính công mới chỉ là bước đầu, kết quả còn hạn chế...
33
Để tiếp tục thực hiện có hiệu quả công cuộc cải cách hành chính, ngày 08 tháng 11 năm 2011 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 30c/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020.
Trọng tâm là “cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công” [17, Điều 2] với mục tiêu đến năm 2020 “đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có số lượng, cơ cấu hợp lý, đủ trình độ và năng lực thi hành công vụ, phục vụ nhân dân và phục vụ sự nghiệp phát triển của đất nước;
100% các cơ quan hành chính nhà nước có cơ cấu cán bộ, công chức theo vị trí việc làm” [17, Điều 4 Khoản 2 Điểm d].
Thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 của Chính phủ, UBND tỉnh Quảng Ngãi đã ban hành Đề án cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2016 - 2020. Qua đó, “tổ chức thực hiện có hiệu quả Đề án vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính đã được phê duyệt. Thực hiện nghiêm túc việc quản lý, bố trí, sử dụng biên chế công chức theo đúng quy định của Trung ương, của Tỉnh ủy, HĐND tỉnh, gắn với cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức theo tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và trình độ đào tạo phù hợp với chức năng, nhiệm vụ [50]; rà soát, đẩy mạnh tinh giản biên chế của từng cơ quan, đơn vị, phấn đấu đến cuối năm 2021 thực hiện tinh giản tối thiểu 10% biên chế so với định mức được giao;
đổi mới và nâng cao chất lượng công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức gắn với tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm; đào tạo phải gắn với quy hoạch và nhu cầu sử dụng cán bộ, công chức.
34
Thực hiện chủ trương chung, Sở GTVT tỉnh Quảng Ngãi đã xây dựng Đề án vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức và đã được UBND tỉnh Quảng Ngãi phê duyệt tại Quyết định số 2387/QĐ-UBND ngày 28/11/2016. Theo đó, Thanh tra Sở GTVT chỉ còn 28 công chức trực tiếp làm nhiệm vụ thanh tra, 03 công chức đảm nhận công tác công nghệ thông tin, văn thư, kế toán và 02 trường hợp hợp đồng theo Nghị định 68/2000/NĐ-CP thực hiện công tác lái xe và bảo vệ. So với yêu cầu của hoạt động thanh tra chuyên ngành GTVT ở Quảng Ngãi, với 31 biên chế hiện tại vẫn chưa đảm bảo yêu cầu công việc, nhưng trong thời gian đến phải giảm 03 biên chế mới đảm bảo yêu cầu của Đề án. Theo tính toán thì đến năm 2023 mới có 03 công chức về hưu (năm 2020: 01 người; năm 2022:
01 người; năm 2023: 01 người) và sau 08 năm nữa Thanh tra Sở GTVT Quảng Ngãi không được tuyển dụng biên chế mới.
Vì vậy, trong thời gian đến để đảm bảo hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở đòi hỏi phải tập trung kiện toàn tổ chức theo hướng tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian; nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ công chức hiện có; gắn trách nhiệm, hiệu quả công việc vào các tiêu chí đánh giá công chức hàng năm nhằm tạo sự chuyển biến tích cực trong hoạt động của mỗi các nhân trong đơn vị.
2.1.3. Năng lực vận dụng pháp luật của công chức thuộc Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Ngãi
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương (khóa VIII) xác định Chiến lược cán bộ thời kì CNH, HĐH đất nước đã khẳng định: “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong xây dựng Đảng”.
Đồng thời, Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) đã ban hành Nghị quyết số 18- NQ/TW "Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả"; trong đó đã xác định
35
quan điểm, nhiệm vụ, giải pháp: “Cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; thu hút người có đức, có tài; tập trung rà soát, sắp xếp, kiện toàn, tinh gọn đầu mối bên trong các tổ chức của hệ thống chính trị gắn với tinh giản biên chế, cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức”.
Xét về bản chất thì thanh tra là hoạt động do con người tiến hành vì vậy mà hiệu quả của hoạt động thanh tra phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố con người. Trong bộ máy thanh tra GTVT, con người là chủ thể được nhà nước trao quyền thực thi công vụ (thanh tra viên, công chức thanh tra); do đó, cần phải nắm vững các quy định của pháp luật về lĩnh vực hoạt động của mình, nắm vững nghiệp vụ, phải được đào tạo chuyên sâu về chuyên môn, phải có khả năng thu thập và xử lý thông tin, khả năng đánh giá, phân tích, tổng hợp tốt,… . Hơn nữa, do tính chất đặc thù của công tác thanh tra là luôn phải kịp thời phát hiện, xem xét, đánh giá những sai phạm nên những yêu cầu đối với công tác thanh tra thường ở mức độ cao hơn so với những yêu cầu về nhân lực của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung.
Trong giai đoạn hội nhập, phát triển theo xu hướng kinh tế thị trường, khách thể của hoạt động thanh tra liên tục biến đổi, phát triển và mở rộng.
Hiện cán bộ, công chức, thanh tra viên của Thanh tra Sở GTVT Quảng Ngãi có trình độ đại học 100%, trong đó: 02 người đã tốt nghiệp thạc sĩ, 03 người đang theo học thạc sĩ; về lý luận chính trị có 02 người tốt nghiệp cao cấp, 06 người tốt nghiệp trung cấp và 03 người đang theo học trung cấp. Tuy nhiên, chỉ có 08 người tốt nghiệp đại học chính quy, số còn lại tốt nghiệp các hệ đào tạo tại chức, từ xa, vừa học vừa làm. “Thực trạng này dẫn đến năng lực của đội ngũ công chức làm công tác thanh tra tại Thanh tra Sở GTVT Quảng Ngãi hiện chưa ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ, vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập”
[37].
36
Để khắc phục thực trạng trên, trong những năm gần đây, Thanh tra Sở GTVT Quảng Ngãi đã và đang nỗ lực trong công tác nâng cao chất lượng nguồn nhân lực theo hướng phân công, bố trí nhân sự có trình độ, kinh nghiệm và năng lực thực tiễn, được kinh qua nhiều vị trí công tác trong ngành tại các đội nghiệp vụ để làm đầu tàu hướng dẫn nghiệp vụ và tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Bên cạnh đó, “cần có cơ chế khuyến khích, hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi để cán bộ, Thanh tra viên tham gia các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý hành chính nhà nước, các lớp đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật ... để đáp ứng yêu cầu công tác trong tình hình mới” [37].
Tuy nhiên, do hiện nay trình độ chuyên môn của Thanh tra viên không đồng đều, năng lực phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật còn hạn chế dẫn đến việc xử lý vi phạm chưa triệt để, thời gian xử lý kéo dài, khi thực thi công vụ chưa bám sát thực tiễn, còn thụ động…. làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Trong những vụ việc phức tạp, đối tượng thanh tra không hợp tác thì thanh tra viên tỏ ra lúng túng, bị động, có những trường hợp chưa nắm vững kiến thức chuyên môn dẫn đến việc giải quyết, xử lý vi phạm chưa triệt để. Trình độ lý luận và chuyên môn nghiệp vụ, chỉ dừng lại ở mức độ kinh nghiệm, phát hiện sai phạm mà chưa nâng lên thành nhận định đánh giá để dự báo chính xác tình hình; chưa có kiến nghị đề ra các phương án tối ưu để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước cũng như hoạt động thanh tra; phần lớn còn hạn chế về ngoại ngữ, chưa tiếp cận, sử dụng thành thạo được các phương tiện, thiết bị hiện đại trong các hoạt động chuyên môn, kỹ thuật.
2.1.4. Xu hướng vận động của đối tượng Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Ngãi
Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội là sự gia tăng của các phương tiện giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh, đặc biệt là các loại phương tiện ô
37
tô. Theo thống kê của phòng Cảnh sát giao thông Công an tỉnh Quảng Ngãi, tính đến cuối tháng 12/2017 số lượng phương tiện đăng ký là 26.356 phương tiện, tăng so với cùng kỳ năm 2013 là 9.123 phương tiện. Trong đó ô tô tải tăng 4.967 xe; ô tô con tăng 3.492 xe; ô tô khách tăng 338 xe; các loại phương tiện khác tăng 326 xe.
Biểu đồ 2.1: Số lượng phương tiện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi (Nguồn: Phòng CSGT Công an tỉnh Quảng Ngãi - 2017)
Thời điểm cuối năm 2013, Sở GTVT Quảng Ngãi quản lý hoạt động kinh doanh vận tải của 76 đơn vị vận tải đường bộ với 544 xe, trong đó lĩnh vực vận tải hành khách theo tuyến cố định là 12 đơn vị với 148 xe; vận tải hành khách theo hợp đồng là 59 đơn vị với 167 xe; vận tải hành khách bằng xe taxi là 04 đơn vị với 195 xe; vận tải hành khách bằng xe buýt là 01 đơn vị với 44 xe; và hoạt động kinh doanh vận tải đường thủy nội địa là 13 đơn vị với 25 phương tiện.
Tuy nhiên, sau khi Nghị định 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của Chính phủ quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô
38
có hiệu lực ngày 01/12/2014 thì hoạt động kinh doanh vận tải hàng hóa được đưa vào loại hình kinh doanh có điều kiện và quy định rõ lộ trình thực hiện, dẫn đến số lượng đơn vị đăng ký kinh doanh vận tải tăng đột biến. Từ năm 2013 đến năm 2017, tốc độ tăng trung bình 138,9 %/năm. Theo số liệu của phòng Vận tải - Pháp chế và An toàn Sở GTVT đến cuối “năm 2017 cấp mới 1.432 giấy phép kinh doanh vận tải bằng ô tô, nâng tổng số đơn vị kinh doanh vận tải bằng ô tô lên 1.905 đơn vị, tăng 1.829 đơn vị so với thời điểm cuối năm 2013. Số doanh nghiệp có từ 05 xe trở lên là 667, còn lại 1.238 đơn vị có ít hơn 05 xe, hầu hết là hộ kinh doanh cá thể” [34]. Trong đó, có 10 đơn vị hoạt động kinh doanh vận tải hành khách theo tuyến cố định, 107 đơn vị hoạt động kinh doanh vận tải hành khác theo hợp đồng, 05 đơn vị kinh doanh vận tải hành khách bằng xe taxi, 02 đơn vị hoạt động kinh doanh vận tải hành khách bằng xe buýt và 1.781 đơn vị hoạt động kinh doanh vận tải hàng hóa.