Chương 3: NHU CẦU, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ GIAO THÔNG VẬN TẢI TỈNH QUẢNG NGÃI
3.2. Giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Quảng Ngãi
3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra Giao thông vận tải
3.2.1.1. Sửa đ i và hoàn thi n các quy định của pháp luật về thanh tra Luật Thanh tra 2010, Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện thực chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thi hành khác là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động thanh tra nói chung và Thanh tra Sở GTVT nói riêng. Có thể thấy sự vướng mắc, thiếu tính khả thi của quy định pháp luật về thanh tra là một trong những nguyên nhân đáng kể làm giảm hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở GTVT ở nước ta hiện nay. Cụ thể:
Thứ nhất, mô hình tổ chức và hoạt động cũng như thẩm quyền của cơ quan Thanh tra Sở hiện nay còn quá chú trọng vào bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thanh tra mà không chú ý tới tính độc lập tương đối của hoạt động này. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 23 Luật Thanh tra “Chánh Thanh tra Sở do Giám đốc sở bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra tỉnh”
dẫn đến sự lệ thuộc thái quá của Chánh Thanh tra Sở vào người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước đã làm mất đi tính khách quan, độc lập
77
tương đối của hoạt động thanh tra, làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra trong đó có hoạt động thanh tra chuyên ngành. Do đó, việc sửa đổi Luật Thanh tra cần phải bám sát vào đặc điểm của hoạt động thanh tra và giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước;
tăng thẩm quyền cho Chánh Thanh tra Sở. Để nâng cao vị thế và vai trò trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở phải bảo đảm cho thanh tra vừa là công cụ của quản lý hành chính nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó, do vậy cần quy định: Chánh Thanh tra Sở do Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Giám đốc Sở và Chánh Thanh tra tỉnh. Bên cạnh đó, cần có quy định mang tính bắt buộc để hoạt thanh tra đảm bảo thực hiện luân phiên tại các đơn vị, phòng, ban trực thuộc Sở và tất cả các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước trong lĩnh vực giao thông vận tải tại địa phương.
Thứ hai, quy định về xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra tại Điều 36 Luật Thanh tra năm 2010, thì kế hoạch thanh tra hàng năm được xây dựng và phê duyệt từ cuối năm trước luôn phải có đối tượng thanh tra cụ thể. Tuy nhiên, quy định này chỉ phù hợp với thanh tra hành chính mà không phù hợp với thanh tra chuyên ngành, bởi lẽ hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật.
Thứ ba, về thời hạn trong hoạt động thanh tra. Theo Điểm c, Khoản 1, Điều 45 Luật Thanh tra năm 2010 thì cuộc thanh tra hành chính do Thanh tra Sở tiến hành không quá 30 ngày; ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày. Như vậy, Luật Thanh tra không quy định kéo dài, gia hạn đối với cuộc thanh tra hành chính do Thanh tra Sở tiến hành nhưng có tính chất phức
78
tạp. Quy định này dẫn đến khó khăn trong thực tiễn thi hành đối với Thanh tra cấp sở. Trong khi đó, đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành thì “cuộc thanh tra chuyên ngành do Thanh tra Sở, Chi cục thuộc Sở tiến hành không quá 30 ngày; trường hợp phức tạp có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày” [13, Điều 16 Khoản 1 Điểm b]. Bên cạnh đó, Luật Thanh tra lại không quy định cụ thể thời hạn thanh tra là ngày làm việc được tính theo quy định của Bộ luật Lao động hay ngày được tính liên tiếp theo lịch, dẫn đến cách tính thời hạn thanh tra được hiểu và áp dụng không thống nhất.
Thứ tư, hoạt động thanh tra của thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập tuy được quy định tại Mục 2 Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 2 năm 2012 của Chính phủ Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, do chưa có hướng dẫn cụ thể các quy định về trình tự, cách thức thực hiện thanh tra độc lập, giám sát hoạt động của công chức thanh tra chuyên ngành độc lập nên thời gian vừa qua Thanh tra Sở GTVT tỉnh Quảng Ngãi chưa triển khai thực hiện phương thức thanh tra này trong hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Thứ năm, thuật ngữ “thanh tra kinh tế - xã hội” tuy không được quy định trong pháp luật nhưng lại được sử dụng phổ biến trong công tác thanh tra. Do vậy, Thanh tra Chính phủ cần có văn bản chỉ đạo các cơ quan thanh tra thống nhất sử dụng các thuật ngữ “thanh tra nhà nước”, “thanh tra hành chính”, “thanh tra chuyên ngành” trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra cũng thư báo cáo tổng kết công tác thanh tra nhằm đảm bảo theo đúng quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành.
3.2.1.2. Sửa đ i và hoàn thi n các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông vận tải
79
Xử lý vi phạm hành chính là hoạt động không thể thiếu trong hoạt động thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở GTVT. Đây là một biện pháp chế tài không chỉ có tác dụng xử lý đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực GTVT mà còn có tác dụng răn đe, phòng ngừa, giáo dục chung trong cộng đồng. Văn bản hiện hành về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTVT đang áp dụng là Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các Nghị định như: Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt; Nghị định số 132/2015/NĐ-CP ngày 25 tháng 12 năm 2015 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa có nhiều bất cập cần được sửa đổi và hoàn thiện. Đó là:
Thứ nhất, hiện nay nhiều lỗi vi phạm trong lĩnh vực giao thông bị tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn và các lỗi vi phạm này là lỗi vi phạm cụ thể hoặc đã được phát hiện qua các trang thiết bị nghiệp vụ, người vi phạm khi đó đã đồng ý với lỗi vi phạm và ký biên bản. Trong khi đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Đối với hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn ... thì cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” [31, Điều 61 Khoản 1] đang gây khó khăn cho công tác xử lý vi phạm, vì khối lượng vụ việc vi phạm loại này rất lớn, nên người có thẩm quyền xử phạt không có đủ thời gian bố trí cho việc tiếp thu ý kiến giải trình. Và thực tế chưa xuất hiện yêu cầu giải trình của các trường hợp này khi vi phạm bị tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Việc giải trình trong lĩnh vực giao thông đường bộ chỉ nên quy định khi các lỗi có liên quan đến việc xác định chủ sở hữu của phương tiện để xử lý hành vi liên đới trách nhiệm; khi bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật,
80
phương tiện hoặc có mức tiền phạt tối đa từ 15 triệu đồng trở lên đối với cá nhân hoặc 30 triệu đồng trở lên đối với tổ chức.
Thứ hai, quy định: “trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, người có thẩm quyền đã ra quyết định xử phạt phải gửi cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt, cơ quan thu tiền phạt và cơ quan liên quan khác (nếu có) để thi hành” [31, Điều 70] là không khả thi, do khối lượng Quyết định xử lý vi phạm trong lĩnh vực giao thông đường bộ ban hành nhiều, nhân lực thiếu. Bên cạnh đó, người vi phạm là lái xe do điều kiện công việc thường không có mặt tại nơi thường trú, chưa kể đến việc thay đổi nơi cư trú nên việc gửi Quyết định sẽ rất khó nhận được.
Do vậy, quy định này không hiệu quả và tốn kém cho các đơn vị thực hiện chức năng xử phạt trong lĩnh vực giao thông đường bộ.Để thuận lợi cho công tác xử lý trong lĩnh vực giao thông, đề nghị quy định: “Đối với các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đã bị lập biên bản vi phạm, nếu đến ngày hẹn giải quyết vụ việc vi phạm được ghi trong biên bản vi phạm hành chính mà người vi phạm không đến thì coi như đó là hành vi trốn tránh không nhận Quyết định xử phạt và coi như Quyết định đã được giao”.
Thứ ba, nhóm hành vi xâm hại kết cấu hạ tầng giao thông thuộc thẩm quyền xử lý của các lực lượng công an, thanh tra giao thông và UBND các cấp. Trong đó, theo quy định tại Nghị định số 11/2010/NĐ-CP ngày 24/02/2010 của Chính phủ quy định về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, UBND cấp huyện và UBND cấp xã: “Quản lý việc sử dụng đất trong và ngoài hành lang an toàn đường bộ theo quy định của pháp luật;
xử lý kịp thời các trường hợp lấn, chiếm, sử dụng trái phép đất hành lang an toàn đường bộ” [11, Điều 41, 42]. Còn lực lượng thanh tra giao thông có nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý, bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Tuy nhiên, hiện nay tình
81
hình chung trong cả nước, chính quyền địa phương hầu như không thực hiện nhiệm vụ này. Riêng lực công an chỉ tập trung công tác đảm bảo trật tự an toàn giao thông nên công tác này chỉ do lực lượng thanh tra giao thông phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm là chính. Trong thời gian đến, đề nghị Sở GTVT cần sớm tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Quy chế phối hợp xử lý vi phạm trong công tác quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trên các tuyến đường tỉnh và quốc lộ uỷ thác quản lý qua địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó định quy định trách nhiệm và xử lý vi phạm trong công tác quản lý, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông để có cơ sở xử lý các cơ quan không thực hành đúng chức trách nhiệm vụ được quy định.
Thứ tư, cần có quy định rõ tránh sự chồng chéo về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính giữa lực lượng thanh tra giao thông với lực lượng khác như công an (bao gồm cảnh sát giao thông, cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, cảnh sát 113, cảnh sát cơ động, công an xã) và UBND các cấp để nâng cao hiệu quả công tác, hạn chế tình trạng đùn đẩy trách nhiệm.
Thứ năm, nếu như đối với các hành vi phạm liên quan đến phương tiện và người điều khiển phương tiện thì pháp luật đã quy định rõ là lực lượng chức năng có quyền tạm giữ phương tiện hoặc các giấy tờ liên quan đến người điều khiển phương tiện như: giấy phép lái xe, giấy đăng ký xe, sổ kiểm định an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường, tạm giữ phương tiện để đảm bảo cho việc xử phạt, thì đối với các hành vi xâm hại kết cấu hạ tầng giao thông, không có quy định chế tài nào kèm theo nên đa phần đối tượng vi phạm là các tổ chức và cá nhân bị phát hiện và lập biên bản đều không chấp hành quyết định xử phạt. Trường hợp đối tượng vi phạm không tự giác chấp hành phải áp dụng hình thức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt nhưng quy định pháp luật hiện hành về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa đảm bảo tính khả thi và thường không nhận được sự
82
đồng thuận từ phía cộng đồng nên khó áp dụng được trên thực tế. Do đó, thời gian tới cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, thậm chí có thể thành lập lực lượng chuyên thực hiện nhiệm cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong tất cả các lĩnh vực trên địa bàn tỉnh để hoạt động cưỡng chế thật sự đạt được hiệu quả như yêu cầu, xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân coi thường pháp luật của nhà nước.
3.2.1.3. Xây dựng và hoàn thi n các quy định liên quan đến quản lý hoạt động giao thông vận tải
Trong hoạt động thanh tra, các văn bản quy phạm pháp luật về điều kiện và hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động trong lĩnh vực giao thông vận tải là cơ sở pháp lý để thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Việc đảm bảo tính ổn định và thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp là nền tảng cho sự phát triển, tạo điều kiện thuận lợi cho các cá nhân, tổ chức tham gia hoạt động, cũng như công tác quản lý nhà nước được thực thi hiệu quả. Qua thực tiễn hoạt động tác giả nhận thấy một số quy định không còn phù hợp hoặc chưa theo kịp với nhu cầu quản lý và cần phải sửa đổi.
Thứ nhất, sửa đổi, hoàn thiện Nghị định 86/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 9 năm 2014 của Chính phủ quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô, qua đó điều chỉnh một số nội dung nhằm tăng cường công tác quản lý đối với loại hình kinh doanh vận tải hành khách theo hợp đồng vì hiện nay hoạt động của loại hình này quy định quản lý rất lỏng lẽo, tạo kẽ hở dẫn đến cạnh tranh không lành mạnh. Bên cạnh đó cần có quy định cụ thể hình thức kinh doanh đối với các loại hình như Grab, Uber để đảm bảo bình đẳng trong hoạt động kinh doanh vận tải bằng ô tô.
Thứ hai, Bộ GTVT cần sửa đổi ngay một số quy định tại Thông tư số 63/2014/TT-BGTVT ngày 07/11/2014 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về tổ chức, quản lý hoạt động vận tải bằng xe ô tô và dịch vụ hỗ trợ
83
vận tải đường bộ cho phù hợp với quy định về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải ô tô của Chính phủ. Ví dụ, Nghị định 86/2014/NĐ-CP định:
“đối với những loại hình kinh doanh vận tải chưa được cấp Giấy phép kinh doanh trước khi Nghị định này có hiệu lực thì việc cấp Giấy phép kinh doanh được thực hiện theo lộ trình sau đây: … trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 đối với xe ô tô kinh doanh vận tải hàng hóa có trọng tải thiết kế từ 07 tấn đến dưới 10 tấn” [15, Điều 20], trong khi đó Thông tư số 63/2014/TT-BGTVT quy định đối tượng được cấp Giấy phép kinh doanh vận tải bằng xe ô tô thuộc một trong các đối tượng sau: “có từ 05 xe trở lên hoặc sử dụng phương tiện có khối lượng hàng chuyên chở cho phép tham gia giao thông từ 10 tấn trở lên để vận chuyển hàng hóa” [6, Điều 50]. Như vậy, quy định tại Thông tư số 63/2014/TT-BGTVT hoàn toàn trái với quy định tại Nghị định 86/2014/NĐ- CP, tạo kể hở cho hàng loạt tổ chức, cá nhân hoạt động kinh doanh vận tải có số lượng dưới 05 phương tiện, có trọng tải từ 10 tấn trở xuống không chấp hành các quy định về điều kiện kinh doanh theo quy định của Chính phủ.
Điều này dẫn đến tình trạng các cá nhân, tổ chức hoạt động kinh doanh vận tải liên tục khiếu nại việc xử lý vi phạm về giấy phép kinh doanh vận tải và phù hiệu “Xe tải” của lực lượng cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông đối với nhóm phương tiện này.
Thứ ba, đối với công tác giám sát các kỳ sát hạch lái xe cơ giới đường bộ, quy định tại Điều 26 Thông tư 12/2017/TT-BGTVT ngày 15/4/2017 của Bộ trưởng Bộ GTVT về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ chưa phù hợp nên hiệu quả công tác hạn chế. Do đó, cần quy định lại quyền hạn của Tổ giám sát theo hướng đảm bảo phù hợp với thực tế tổ chức công tác sát hạch như được quyền vào phòng thi sát hạch lý thuyết hoặc được quyền lên xe sát hạch. Có như vậy mới đảm bảo tính khả thi cho Tổ Giám sát