CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
1.4 Thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
1.4.1.1 Nhật Bản
Nhật Bản quản lý rất chặt chẽ việc thực hiện các dự án ĐTXD. Ngay từ giai đoạn lập dự án, CĐT phải thỏa mãn các yêu cầu về quy hoạch xây dựng, an toàn, phòng, chống cháy nổ, giao thông, môi trường thì mới được cơ quan quản lý về xây dựng phê duyệt.
Nhật Bản có một hệ thống quy phạm pháp luật quy định chặt chẽ công tác giám sát thi công và cơ cấu hệ thống kiểm tra, như Luật Thúc đẩy đấu thầu và hợp đồng hợp thức đối với công trình công chính, Luật Tài chính công, Luật Thúc đẩy công tác đảm bảo chất lượng công trình công chính... Các tiêu chuẩn kỹ thuật dùng cho kiểm tra sẽ do các Cục phát triển vùng biên soạn, còn nội dung kiểm tra trong công tác giám sát do cán bộ nhà nước trực tiếp thực hiện.
Ở Nhật Bản, công tác quản lý thi công tại công trường góp phần quan trọng vào đảm bảo chất lượng CTXD. Quản lý thi công tại công trường gồm giám sát thi công và kiểm tra công tác thi công xây dựng, với những nội dung về sự phù hợp với các điều
kiện hợp đồng, tiến trình thi công, độ an toàn lao động. Việc kiểm tra được thực hiện ở những hạng mục cụ thể, từ chất lượng, kích thước của các cấu kiện bê tông đúc sẵn, lắp dựng cốt thép cho kết cấu bê tông cũng như kiểm tra kết quả thực hiện công tác xử lý nền đất yếu, đường kính và chiều dài của các cọc sâu.
Ở Nhật Bản, bảo trì được coi là một trong những khâu đặc biệt quan trọng nhằm bảo đảm chất lượng, tăng cường độ bền của công trình cũng như giảm thiểu chi phí vận hành. Bảo trì được quy định chặt chẽ bằng hệ thống các Luật, văn bản quy phạm pháp luật, bắt buộc chủ sở hữu và người sử dụng công trình có trách nhiệm bảo trì và cập nhật thường xuyên cần phải tuần thủ về công trình. Khi một khiếm khuyết về công trình được phát hiện thì chủ sở hữu (hoặc người sử dụng) phải khẩn trương sửa chữa và báo cáo kết quả với cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra.
Việc bảo trì định kỳ sẽ do người có trình độ chuyên môn thực hiện và đều được báo cáo đầy đủ với cơ quan chức năng. Công tác bảo trì được thực hiện đối với tất cả các hạng mục như phòng cháy chữa cháy, hệ thống cấp nước, điều hòa cũng như các thiết bị điện... Người kiểm tra có trách nhiệm kiểm tra chi tiết đến từng bộ phận cần bảo trì và chịu trách nhiệm đối với kết quả công tác bảo trì đó.
1.4.1.2 Trung Quốc
Luật xây dựng Trung Quốc quy định rất rõ các vấn đề về quản lý dự án. Việc quản lý dự án, giám sát xây dựng các hạng mục công trình của Trung Quốc rất rộng, thực hiện ở các giai đoạn, như: giai đoạn nghiên cứu tính khả thi thời kỳ trước khi xây dựng, giai đoạn thiết kế công trình, thi công công trình và bảo hành công trình - giám sát các công trình xây dựng, kiến trúc. Người phụ trách đơn vị quản lý dự án không được kiêm nhiệm làm việc ở cơ quan nhà nước. Các đơn vị thiết kế và thi công, đơn vị chế tạo thiết bị và cung cấp vật tư của công trình đều chịu sự quản lý.
Quy định chất lượng khảo sát, thiết kế, thi công công trình phải phù hợp với yêu cầu của tiêu chuẩn Nhà nước. Nhà nước chứng nhận hệ thống chất lượng đối với đơn vị hoạt động xây dựng. Tổng thầu phải chịu trách nhiệm toàn diện về chất lượng trước CĐT. Đơn vị khảo sát, thiết kế, thi công chịu trách nhiệm về sản phẩm do mình thực
hiện; chỉ được bàn giao công trình đưa vào sử dụng sau khi đã nghiệm thu. Quy định về bảo hành, duy tu công trình, thời gian bảo hành do Chính phủ quy định.
Đối với hai chủ thể quan trọng nhất là Chính quyền và các tổ chức cá nhân làm ra sản phẩm xây dựng, quan điểm của Trung Quốc thể hiện rất rõ trong các quy định của Luật xây dựng là “Chính quyền không phải là cầu thủ và cũng không là chỉ đạo viên của cuộc chơi. Chính quyền viết luật chơi, tạo sân chơi và giám sát cuộc chơi”.
1.4.1.3 Liên bang Nga
Luật xây dựng đô thị của Liên bang Nga quy định khá cụ thể về quản lý CTXD. Theo đó, tại Điều 53 của Luật này, việc quản lý xây dựng được tiến hành trong quá trình xây dựng, cải tạo, sửa chữa các công trình XDCB nhằm kiểm tra sự phù hợp của các công việc được hoàn thành với hồ sơ thiết kế, với các quy định trong nguyên tắc kỹ thuật, các kết quả khảo sát công trình và các quy định về sơ đồ mặt bằng xây dựng của khu đất.
Quản lý xây dựng được tiến hành đối với đối tượng xây dựng. Chủ xây dựng hay bên đặt hàng có thể thuê người thực hiện việc chuẩn bị hồ sơ thiết kế để kiểm tra sự phù hợp các công việc đã hoàn thành với hồ sơ thiết kế. Bên thực hiện xây dựng có trách nhiệm thông báo cho các cơ quan quản lý xây dựng nhà nước về từng trường hợp xuất hiện các sự cố trên CTXD.
Việc quản lý, giám sát phải được tiến hành ngay trong quá trình XDCT, căn cứ vào công nghệ kỹ thuật xây dựng và trên cơ sở đánh giá xem công trình đó có bảo đảm an toàn hay không. Việc giám sát không thể diễn ra sau khi hoàn thành công trình. Khi phát hiện thấy những sai phạm về công việc, kết cấu, các khu vực kỹ thuật công trình, chủ xây dựng hay bên đặt hàng có thể yêu cầu giám sát lại sự an toàn các kết cấu và các khu vực mạng lưới bảo đảm kỹ thuật công trình sau khi loại bỏ những sai phạm đã có. Các biên bản kiểm tra các công việc, kết cấu và các khu vực mạng lưới bảo đảm kỹ thuật công trình được lập chỉ sau khi đã khắc phục được các sai phạm.
Việc quản lý xây dựng của cơ quan nhà nước được thực hiện khi xây dựng các công trình XDCB mà hồ sơ thiết kế của các công trình đó sẽ được các cơ quan nhà nước thẩm định hoặc là hồ sơ thiết kế kiểu mẫu; cải tạo, sửa chữa các công trình xây dựng
nếu hồ sơ thiết kế của công trình đó được cơ quan nhà nước thẩm định; xây dựng các công trình quốc phòng theo sắc lệnh của Tổng thống Liên bang Nga. Những người có chức trách thực hiện quản lý xây dựng nhà nước có quyền tự do ra vào đi lại tại các công trình XDCB trong thời gian hiệu lực giám sát xây dựng nhà nước. [12]
Tại Việt Nam
Quá trình hình thành và phát triển của công tác QLDA ĐTXD công trình ở Việt Nam đã trải qua rất nhiều thời kỳ, có nhiều thăng trầm, luôn luôn thay đổi và phát triển có thể được tổng hợp khái quát như sau:
Thời kỳ trước năm 1954, theo các nhà nghiên cứu về lịch sử và luật thì ngay ở các triều Vua phong kiến ở nước ta cũng có quy định một số điều nhằm phục vụ cho việc QLDA, điều này được thể hiện trong Bộ luật Hồng Đức, Bộ luật Gia Long, nhưng nội dung chủ yếu là những quy định về xây dựng cung đình, xây dựng nhà cho Vua, quan và một số quy định về xây dựng đê điều và đường sá. Trước năm 1954 nhìn chung Việt Nam còn rất nghèo nàn lạc hậu, nhân dân không đủ cơm ăn áo mặc, nhà ở chủ yếu là nhà tranh vách đất. Vì vậy công tác QLXD ở nông thôn là không có nhu cầu, công tác này chỉ đặt ra ở các đô thị. Do khối lượng xây dựng không lớn, mà quy chế lại chặt chẽ, thể hiện ở một số văn bản về QLXD trong thời Pháp thuộc và dưới chính thể ngụy quyền, như: Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 15/01/1903 về vấn đề công trình công cộng; Nghị định ngày 15/6/1930 về việc trưng dụng đền bù đất các công trình vì mục đích công của Chính phủ Pháp nên đội ngũ viên chức thực thi pháp luật xây dựng khá thuận lợi. Hiện tượng tiêu cực hầu như không xảy ra vì lương tháng của viên chức đủ để nuôi cả gia đình và mọi người ý thức được rằng việc họ không chấp hành pháp luật sẽ gây ra thiệt hại rất nhiều.
Thời kỳ từ năm 1954 đến năm 1994, việc ĐTXD chủ yếu là sử dụng vốn ngân sách nhà nước cấp nên việc quản lý xây dựng là theo cơ chế chỉ đạo tập trung. Thời kỳ này có những văn bản QLXD như sau: Trước khi có một Nghị định tương đối toàn diện và đồng bộ về quản lý XDCB điển hình cho thời kỳ bao cấp (Nghị định 232/CP ngày 06/06/1981) thì CP đã có những văn bản số 354/TTg ngày 05/08/1957 về tăng cường quản lý kiến thiết cơ bản, Nghị định 64/CP ngày 19/11/1960 của CP ban hành Điều lệ cấp phát kiến thiết cơ bản, Nghị định 242/CP ngày 31/12/1971 của CP ban hành Điều
lệ lập, thẩm tra và xét duyệt thiết kế công trình xây dựng và các Nghị định thông tư khác (số 50/CP ngày 01/04/1969, số 120-TTG ngày 19/11/1969, số 91-TTG ngày 10/9/1969, số 113-TTg ngày 25/3/1971, số 217-TTG ngày 13/6/1975, số 385/HĐBT ngày 07/11/1990). Những văn bản về công tác quản lý XDCT của thời kỳ này có nội dung thể hiện đúng đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội và chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn vốn đầu tư, khai thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai và mọi tiềm lực khác.
Thời kỳ từ năm 1994 đến nay, ngày 16/7/1996 Chính phủ ban hành Nghị định 42/CP để thay thế Nghị định 177/CP ngày 20/10/1994 rồi sửa đổi, bổ sung Nghị định 42/CP bằng Nghị định 92/CP ngày 23/8/1997. Tốc độ ĐTXD công trình trong thập kỷ 90 được phát triển mạnh, làm thay đổi hàng ngày bộ mặt của đất nước, tạo nhiều việc làm cho người lao động, cải thiện nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân làm cho nền kinh tế nước nhà tăng trưởng không ngừng. Bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác QLXD cũng bộc lộ những tồn tại như phát triển không đồng bộ, quy hoạch không chi tiết đầy đủ, cơ sở kỹ thuật hạ tầng bị khập khiễng, chất lượng một số công trình không bảo đảm, vấn đề môi sinh môi trường, cảnh quan thiên nhiên và các di sản văn hóa lịch sử bị đe dọa nghiêm trọng. Do vậy, ngày 08/07/1999 CP đã ban hành Nghị định số 52/1999/NC-CP về Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng. Và ngày 05/05/2000 CP đã phải ban hành Nghị định số 12/2000/NĐ-CP để sửa đổi bổ sung một số điều tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP. Những văn bản QLXD của ta đã cố gắng bám sát thực tiễn để đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ của công tác ĐTXD nhưng chưa đoán trước và chưa đón đầu được những phát triển trong tương lai kể cả tương lai gần do đó phải luôn luôn thay đổi. Ở một số lĩnh vực xuất hiện việc buông lỏng quản lý, ở một số lĩnh vực khác công tác quản lý lại đi quá mức cần thiết dẫn đến sự can thiệp vào nội bộ công việc của CĐT hoặc của các nhà thầu. Cuối cùng, Luật xây dựng đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003. Luật xây dựng là văn bản pháp luật cao nhất về xây dựng đã thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng trong lĩnh vực xây dựng; điều chỉnh toàn bộ các vấn đề có liên quan đến các hoạt động xây dựng và là cơ sở pháp lý chủ yếu để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động xây dựng. Điều này đã giúp công tác QLDA ĐTXD công trình trở nên dễ dàng hơn rất nhiều. Và đến ngày 18/06/2014,
Quốc hội đã ban hành Luật xây dựng số 50/2014/QH13 để hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung những tồn tại trong Luật xây dựng số 16/2003/QH11. [13]
Những năm gần đây, Việt Nam đang đẩy mạnh hội nhập với xu hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa trọng toàn bộ các lĩnh vực, trong đó phải kể đến lĩnh vực ĐTXD.
Công tác quản lý ĐTXD có một tầm quan trọng đặc biệt và ngày càng trở nên phức tạp, đòi hỏi phải có sự phối hợp của nhiều cấp, nhiều ngành và các bên liên quan. Vì vậy để đáp ứng được nhu cầu XDCT của nước ta trong thời gian tới, cần phải đẩy mạnh công tác QLDA ĐTXD phát triển sâu rộng và mang tính chuyên nghiệp hơn.
Với việc nâng cao đào tạo các đội ngũ cán bộ QLDA, tay nghề kỹ thuật của kỹ sư, công nhân, áp dụng các trang thiết bị, kỹ thuật tiên tiến, hiện đại vào thi công, học tập kinh nghiệm quản lý, chuyển giao công nghệ từ các nước phát triển trên thế giới, kết hợp ban hành các chính sách, các văn bản pháp quy, chúng ta đã tự điều hành, quản lý nhiều dự án trọng điểm Quốc gia và vượt tiến độ như: Nhà máy thủy điện Lai Châu;
Đập Cửa Đạt, Cao tốc Hà Nội - Lào Cai; góp phần vào phục vụ và cải thiện đời sống của nhân dân, nâng cao mức tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân.
Tuy nhiên ngoài những thành tựu đã đạt được trên vẫn còn tồn tại những bất cập trong công tác QLDA ĐTXD như: Tiến độ thi công bị chậm, kéo dài, chất lượng các công trình chưa đảm bảo, không đáp ứng yêu cầu sử dụng, công trình nứt, vỡ, lún sụt.... khi đưa vào khai thác, sử dụng trong thời gian ngắn đã xảy ra sự cố, hư hỏng nghiêm trọng, các hình thức và phương pháp quản lý còn lỏng lẻo chưa chặt chẽ.
Sự cố sập nhịp dẫn cầu Cần Thơ xảy ra vào ngày 26/09/2007, tại xã Mỹ Hòa, thị xã Bình Minh, tỉnh Vĩnh Long là một trong những thảm họa cầu đường và tai nạn xây dựng nghiêm trọng nhất tại Việt Nam. Hai nhịp cầu dẫn cao khoảng 30 mét giữa ba trụ cầu đang được xây dựng thì bị đổ sụp, kéo theo giàn giáo cùng nhiều công nhân, kỹ sư đang làm việc xuống đất khiến 55 người thiệt mạng và 81 người bị thương. Theo kết quả điều tra nguyên nhân sự cố là do lún lệch đài móng trụ tạm. [14]
Sự cố toàn bộ văn phòng của Viện Khoa học xã hội khu vực miền Nam diện tích hơn 100m2, tại số 49 đường Nguyễn Thị Minh Khai, quận 1, TP HCM, đã đột ngột đổ sập xuống ngày 09/10/2007 gây thiệt hại toàn bộ các tài sản, tài liệu, trang thiết bị quan
trọng bên trong tòa nhà. Nguyên nhân là do lơ là, yếu kém khi thi công hầm móng tầng thứ ba cao ốc Pacific 26 tầng. [15]
Công trình đường sắt trên cao tuyến Cát Linh - Hà Đông. Do công tác quản lý dự án kém, dự án đã bị chậm tiến độ quá lâu (dự kiến sẽ được hoàn thành vào tháng 6-2014, từ ngày 30-6-2015 chính thức khai thác thương mại nhưng đến nay là năm 2018 vẫn chưa hoàn thành), cùng mức vốn đầu tư bị đẩy lên gấp nhiều lần, đồng thời công nghệ sử dụng cho dự án cũng đã bị lạc hậu, lỗi thời, không còn được áp dụng trên thế giới, nhà thầu thi công quản lý không toàn diện, an toàn lao động bị buông lỏng khiến liên tiếp xảy ra các vụ tai nạn trên công trường. Điều này gây tác động rất tiêu cực đối với hiệu quả kinh tế xã hội, đặc biệt là đối với Hà Nội, trung tâm kinh tế, văn hoá và chính trị của Việt Nam. [16]
Trong quá trình QLDA đầu tư XDCT, nước ta vẫn còn tồn tại một số vấn đề sau: Công tác GPMB do nguồn vốn hạn hẹp, giá đền bù thấp dẫn đến việc thu hồi còn gặp nhiều khó khăn, thời gian kéo dài, đặc biệt đối với các dự án lớn, công tác GPMB chia làm nhiều giai đoạn, khi thực hiện dự án thì giá đất tăng cao khiến việc thu hồi GPMB ở những giai đoạn sau gặp nhiều khó khăn; Về công tác khảo sát thiết kế, việc tư vấn còn gặp nhiều bất cập, năng lực cán bộ còn thấp, hồ sơ dự án, thiết kế, dự toán chất lượng còn thấp, tính toán, dự báo không đầy đủ khiến nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, tổng mức đầu tư gây khó khăn cho việc đầu tư và chậm tiến độ; Khả năng tài chính và biện pháp thi công của nhiều nhà thầu còn kém, việc lựa chọn nhà thầu vẫn còn chứa nhiều yếu tố nhạy cảm, việc lựa chọn nhà trúng thầu dựa trên giá thấp nhất có thể ảnh hưởng đến chất lượng công trình; Chất lượng XDCT còn kém, chưa đáp ứng được yêu cầu về kỹ thuật; Công tác thanh, quyết toán chậm, nợ đọng lâu ngày;
Không duy tu, bảo trì, bảo dưỡng thường xuyên các công trình đã đưa vào sử dụng.
Nguyên nhân do: CĐT thiếu vốn, việc phân bổ vốn cho các dự án đầu tư chưa hợp lý, công tác quyết toán vốn đầu tư còn chậm; Nguồn nhân sự thường xuyên thay đổi, một số cán bộ còn hạn chế về năng lực và kinh nghiệm; Công tác đấu thầu vẫn còn không rõ ràng, vẫn để lọt những nhà thầu không đáp ứng được yêu cầu, không đủ năng lực;
Đền bù, GPMB khiến người dân còn nhiều khúc mắc do giá cả và phương án tái định cư không hợp lý; Hiệu lực pháp lý của các văn bản luật còn yếu, còn chồng chéo, chưa