Chương 1: Cơ sở lý luận về chi phí tuân thủ thuế và các nhân tố tác động đến gánh nặng tuân thủ thuế
1.2 Ảnh hưởng của quy định thuế đến chi phí tuân thủ
Hai yếu tố chính ảnh hưởng đến chi phí tuân thủ thuế là sự phức tạp và sự thay đổi của quy định thuế (Evan, 2003). Về sự phức tạp của Luật thuế, nhà làm luật phải đối mặt với mâu thuẫn nan giải. Luật thuế phải bao trùm hết được các tình huống kinh doanh, các NNT để đảm bảo công bằng cho NNT. Tuy nhiên, càng bao quát, càng chi tiết thì Luật thuế càng trở nên phức tạp. Luật thuế phức tạp có thể tác động tiêu cực đến việc tuân thủ, cho dù cố ý hay không cố ý (McKerchar, 2003). Ngược lại, trong trường hợp Luật thuế được soạn thảo theo hướng đơn giản thì sẽ tạo ra khe hở, yếu tố công bằng của thuế sẽ không còn được bảo đảm. Để đánh đổi, Luật có thể không hoàn toàn công bằng nhưng là hợp lý đơn giản, có thể là kết quả tốt hơn (Evan, 2003).
Sự phức tạp của thuế có thể được đo lường tốt nhất thông qua chi phí tuân thủ thuế (Slemrod, 1992; Pope, 1993b; James và cộng sự, 1998). Chi phí tuân thủ cao là sản phẩm của một hệ thống thuế phức tạp và ngược lại (Pope, 1993b).
Long và Swingen (1988) cung cấp một định nghĩa toàn diện về phức tạp của luật thuế bao gồm: sự mơ hồ của luật thuế; yêu cầu phải tính toán rất nhiều của luật thuế (để xác định số thuế phải nộp); các chi tiết quá mức trong các luật thuế (chẳng hạn như các quy tắc và ngoại lệ đối với các quy tắc); phức tạp trong nghĩa vụ lưu giữ các hồ sơ, biểu mẫu; phức tạp trong các hướng dẫn khai nộp thuế; tần suất thay đổi trong các luật thuế.
McCaffery (1990)3 nhận diện ba loại phức tạp về luật thuế gồm: "Phức tạp về kỹ thuật" có liên quan đến mức độ tự hiểu biết hoặc tự lĩnh hội của NNT đối với một quy định, chính sách cụ thể. Thông thường phức tạp kỹ thuật do người làm luật cân nhắc đến các mục tiêu cụ thể. Ngoài ra còn có "phức tạp về cấu trúc", liên quan đến cách thức mà pháp luật được giải thích và áp dụng; và cuối cùng là "phức tạp về tuân thủ", có liên quan đến những nhiệm vụ khác nhau mà NNT phải thực hiện để tuân thủ luật thuế (ví dụ lưu giữ hồ sơ và hoàn thành khai nộp thuế).
Mục tiêu cơ bản của một hệ thống quản lý thuế hiện đại là thu đủ số thu thuế cần thiết một cách hiệu quả và công bằng, với độ liêm chính cao, tôn trọng các quyền của NNT (Shukla và cộng sự, 2011). Minh bạch được đảm bảo trước hết với điều kiện luật thuế phải không được quá phức tạp và không phân biệt đối xử, các quy định thuế phải dễ tiếp cận, các yêu cầu của cơ quan thuế về quản lý phải dễ tuân thủ. Do đó, để “đảm bảo chi phí tuân thủ pháp luật về thuế được duy trì ở mức tối thiểu cần thiết nhằm đạt được sự tuân thủ với pháp luật về thuế” (OECD, 2001b), luật thuế cần phải đạt được những yêu cầu như:
1.2.1 Tính đơn giản, dễ hiểu
Một hệ thống thuế đơn giản sẽ dễ hiểu đối với NNT và giảm được các chi phí tuân thủ của NNT cũng như chi phí quản lý của cơ quan thuế. Bài học quan trọng nhất, điều kiện tiên quyết cần thiết cho việc cải cách hành chính thuế - từ kinh nghiệm ở
3 Trích dẫn theo Evans (2003)
các nước khác nhau - là đơn giản hóa hệ thống thuế, đơn giản hóa các quy tắc phức tạp để đảm bảo rằng nó có thể được áp dụng hiệu quả, đặc biệt trong bối cảnh tuân thủ thấp ở các nước đang phát triển và các nước có nền kinh tế chuyển đổi. (Board of Taxation, 2007)
Đơn giản về thuế sẽ giảm thiểu chi phí tuân thủ thuế (Pope, 1993b). Qua đó, đơn giản về thuế có thể cải thiện hành vi tuân thủ tự nguyện và tăng số thu về thuế (Pope, 1993a). Trần-Nam (1999) phân loại đơn giản về thuế thành hai loại, đơn giản về quy phạm pháp luật và đơn giản mang tính hiệu quả. Đơn giản về quy phạm pháp luật đề cập đến khả năng NNT dễ đọc hiểu về luật thuế. Đơn giản mang tính hiệu quả là khả năng để NNT xác định nghĩa vụ thuế một cách chính xác.
Tuân thủ tự nguyện (tự khai tự nộp) không thể thực hiện khi mà NNT gặp khó khăn để xác định nghĩa vụ của mình một cách chính xác. Tương tự như vậy, để xác định khoản lợi nhuận giữ lại của doanh nghiệp (và việc kiểm tra xác nhận) là khó khăn khi cơ sở thuế được xác định là yếu hoặc có nhiều ngoại lệ và miễn giảm (Board of Taxation, 2007).
1.2.2 Tính minh bạch, công bằng
Một hệ thống thuế sẽ minh bạch hơn và dễ tuân thủ hơn khi không có các loại thuế phức tạp và không mang tính phân biệt đối xử (Shukla và cộng sự, 2011). Tuy nhiên, hệ thống thuế phức tạp luôn là thực trạng của nhiều quốc gia, vì bên cạnh việc thu thuế để tài trợ cho chi tiêu công, thuế còn được sử dụng như một cơ chế phân phối để đạt được mục tiêu chính sách phi thuế hoặc các mục tiêu chính sách rộng lớn hơn (Thông qua phúc lợi xã hội, hoạt động từ thiện, nhóm thành phần kinh tế…). Trong nhiều nền kinh tế chuyển đổi, có lẽ là kế thừa từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp, hệ thống thuế tiếp tục được sử dụng chính sách như một công cụ để can thiệp trong khu vực doanh nghiệp. Luật thuế thay đổi thường xuyên, và các quy định ưu đãi lợi ích nhóm trở nên phổ biến, ví dụ như đối với một số ngành công nghiệp - để đạt được một số mục tiêu chính sách cụ thể (Board of
Taxation, 2007). Nếu có quá nhiều mục tiêu của chính sách kinh tế và xã hội được đưa vào pháp luật về thuế, mức độ phức tạp càng gia tăng và tính minh bạch của luật thuế bị vi phạm.
Hệ thống thuế cần phải “công bằng”, đòi hỏi phải xác định một cơ sở thuế toàn diện và xử lý tất cả các trường hợp ngoại lệ (Long và Swingen, 1988; Shukla và cộng sự, 2011). Hay nói cách khác, thuế càng công bằng thì sẽ càng phức tạp, gánh nặng tuân thủ cũng sẽ tăng thêm. "Phức tạp có thể làm xói mòn niềm tin vào sự công bằng của hệ thống thuế và do đó ảnh hưởng đến tuân thủ tự nguyện" (Slemrod, 1985; Sawyer, 2010). Do đó, bổn phận những người đưa ra luật thuế phải xem xét cân bằng giữa công bằng và đơn giản (…) Luật có thể không hoàn toàn công bằng nhưng là hợp lý đơn giản, có thể là kết quả tốt hơn (Evan, 2003).
1.2.3. Tính rõ ràng, nhất quán
Một thách thức lớn đối với các cơ quan thuế là xử lý một cách nhất quán trong cùng một thời điểm đối với những trường hợp cụ thể của NNT (OECD, 2001b). Thực tế rằng luật thuế - như đã thấy ở các nhiều nước đang phát triển – có thể thiếu tính thống nhất, hoặc trong luật có những quy định chưa rõ ràng và có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau, tùy từng cơ quan thuế và NNT. "Phức tạp khuyến khích NNT diễn giải luật thuế theo hướng có lợi cho họ" (Slemrod, 1985; Sawyer, 2010).
Quản lý thuế chỉ có thể hoạt động tốt nếu luật được xây dựng và thực thi nghiêm minh. Do đó, điểm khởi đầu chính là cần rà soát lại toàn bộ các luật thuế, các quy định và thẩm quyền với mục đích đưa ra những thay đổi cần thiết sẽ nâng cao tính minh bạch, nhất quán, hiệu quả, công bằng và chất lượng quản lý (Shukla và cộng sự, 2011).
1.2.4. Cụ thể hóa về thành phần biểu mẫu, thời hạn khai nộp thuế, và thời gian lưu trữ hồ sơ
Theo tác giả McCaffery (1990)4, một trong những yếu tố tác động đến chi phí tuân thủ thuế là các nhiệm vụ khác nhau mà NNT phải thực hiện theo luật thuế (ví dụ đối với những sắc thuế khác nhau yêu cầu thành phần hồ sơ lưu giữ và thời điểm hoàn thành khai nộp thuế khác nhau, không thống nhất).
Do đó, cơ quan thuế phải cung cấp thông tin đơn giản và rõ ràng về thành phần (những gì), quy định (như thế nào), nơi nộp (ở đâu), và thời điểm (khi nào) các hoạt động tuân thủ của NTT cần thực hiện, và phân định rõ ràng các yêu cầu lưu trữ hồ sơ (ITD, 2007). Điều này là vộ cùng cần thiết với thực trạng các nước đang phát triển, thành phần kinh tế tự kinh doanh với quy mô nhỏ và thiếu kiến thức thuế, thường lưu giữ hồ sơ một cách nghèo nàn, không đầy đủ (ITD, 2007).
1.2.5. Tần suất thay đổi của Luật thuế, quy định thuế
Thay đổi đáng kể và thường xuyên trong quy định về thuế gây ra nhiều vấn đề cho doanh nghiệp (Board of Taxation, 2007). Tuy nhiên, sự thay đổi của Luật thuế Việt Nam là sự thật hiển nhiên vì những điểm chưa thật sự phù hợp được ghi nhận trong quá trình vận dụng Luật phải được chính quyền bổ sung, sửa đổi. Một vấn đề khác liên quan đến tần suất thay đổi Luật mà Việt Nam phải giải quyết đồng thời trong quá trình hội nhập quốc tế. Một mặt, thuế phải tiếp tục đảm bảo cân đối nguồn thu đủ để trang trải chi tiêu công. Mặt khác, Luật thuế phải phù hợp với thông lệ quốc tế, với các quốc gia trong khu vực: Yêu cầu cắt giảm hàng rào thuế quan đối với thuế nhập khẩu, áp dụng chung mức thuế suất không phân biệt doanh nghiệp trong nước hay doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài… Hai mặt của một vấn đề này đòi hỏi các nhà làm luật phải đảm bảo thực hiện theo từng bước, có lộ trình chặt chẽ. Đó cũng là lý do tại sao Luật thuế và quy định thuế ở Việt Nam được sửa đổi, bổ sung với tần suất cao thời gian gần đây. Tuy nhiên, dù sửa đổi theo hướng tích cực, giảm gánh nặng về nghĩa vụ nộp thuế - NNT nói chung vẫn phải đối mặt với
4 Trích dẫn theo Evans (2003)
khoản chi phí tuân thủ tăng cao trong ngắn hạn.
Thay đổi hệ thống thuế có thể làm tăng chi phí tuân thủ cả NNT lẫn đại lý thuế trong việc tìm hiểu các quy định mới. Tuy nhiên, sự thay đổi cũng là cần thiết khi thay đổi theo hướng tích cực, giúp kéo giảm gánh nặng chi phí tuân thủ trong dài hạn. Do đó, chính quyền phải nâng cao mức độ ổn định và giảm tần suất thay đổi về quy định thuế (OECD, 2008).
1.2.6. Thời gian áp dụng khi có thay đổi về quy định thuế
Nghiên cứu của KPMG (2006, trang 6) đã đề cập "sự thay đổi tạo ra cả chi phí và sự không chắc chắn". Thay đổi thường xuyên trong pháp luật, hoặc đưa ra những quy định mới, có thể ảnh hưởng đáng kể đến gánh nặng tuân thủ. Trong ý nghĩa này, “thuế cũ là thuế tốt" – cả NNT và cơ quan thuế đều nắm rõ quy định, nên bộ máy hành chính thuế hoạt động trơn tru. Khi thay đổi về quy định thuế xảy ra, đòi hỏi cả NNT và cơ quan thuế cần có thời gian để đối phó, thích ứng với quy định mới. Do đó, khi có thay đổi các quy định thuế cần dành khoảng thời gian hợp lý (từ khi ban hành đến khi áp dụng) để doanh nghiệp tìm hiểu và thực hiện.
1.2.7. Tham khảo ý kiến doanh nghiệp
Một cơ quan thuế tốt luôn tham khảo ý kiến với NNT và các bên liên quan khác về những thay đổi, phát triển của các chính sách và thủ tục quan trọng (ITD, 2007).
Nếu có thể, tạo cơ hội cho NNT được góp ý về những thay đổi chính sách và quy trình quản lý (OECD, 2001b). Thủ tục được coi là công bằng hơn khi các bên liên quan được phép nói lên ý kiến của mình trong các quyết định của cơ quan nhà nước (Brockner, Ackerman, và Fairchild, 2001; Thibaut & Walker, 1975). Do đó, một cơ quan thuế được đánh giá tốt không chỉ tham khảo ý kiến doanh nghiệp trước khi ban hành quy định mới mà còn tham khảo ý kiến doanh nghiệp trước khi có bất kỳ thay đổi trong quy định hiện hành (OECD, 2008). Việc tham vấn các doanh nghiệp nhỏ là rất quan trọng để đảm bảo rằng việc thiết kế chính sách thuế, pháp luật, hệ
thống hành chính và tài liệu hỗ trợ phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp nhỏ (Board of Taxation, 2007).