2.5. Giai đoạn hiện nay
2.5.1 Thực trạng về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Đại biểu Quốc hội
Trong những năm qua, đặc biệt là những năm gần đây, các đại biểu Quốc hội đã thực hiện rất tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình, vì thế mà hoạt động của Quốc hội đã thu hút sự quan tâm, theo dõi của nhân dân. Những chủ trương, chính sách lớn của Đảng được Quốc hội kịp thời thể chế thành những quy định có hiệu lực pháp luật cao của Nhà nước. Trên cơ sở chính sách đường lối của Đảng, kết hợp với ý kiến của cử tri và nhân dân trong cả nước, Quốc hội đã xem xét và quyết định các vấn đề ở các lĩnh vực khác nhau thuộc thẩm quyền của mình. Các văn bản pháp quy của Quốc hội ban hành đã phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội và giải quyết những vấn đề bức xúc của cuộc sống.
Việc thảo luận, tranh luận tại các phiên họp của Quốc hội qua từng thời kỳ đã thể hiện sự tiến bộ của Quốc hội và đại biểu Quốc hội qua các thời kỳ.
Nhiều buổi thảo luận tại Hội trường cho ta thấy rõ sự tiến bộ theo chiều hướng phát triển tích cực. Tại các buổi thảo luận hiện nay, các đại biểu trực tiếp phát biểu vào những vấn đề mà Quốc hội thảo luận. Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XII khai mạc ngày 20/5/2009 vừa qua, một lần nữa khẳng định việc thảo luận của Đại biểu Quốc hội tại hội trường đã đạt được những kết quả đáng khen ngợi. Chiều ngày 21-5-2009, Quốc hội họp phiên toàn thể tại hội trường.
Quốc hội đã nghe trình bày Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật bồi thường Nhà nước. Trong buổi thảo luận về dự án Luật trên, đã có 22 vị đại biểu Quốc hội của 19 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phát biểu ý kiến.
13 http://www.na.gov.vn/vietnam/tulieuqh_k1.html
Trong buổi sáng ngày 23/5/2009, Quốc hội đã nghe trình bày Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật lý lịch tư pháp. Đã có 26 vị đại biểu Quốc hội của 20 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phát biểu và có 2 ý kiến đóng góp bằng văn bản. Khi thảo luận về Báo cáo đánh giá bổ sung kết quả thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước năm 2008; tình hình thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước năm 2009 trong những tháng đầu năm thì cũng có 48 vị đại biểu Quốc hội của 46 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phát biểu.14Trong khi đó, cách đây 5 - 6 khoá, Quốc hội bàn các vấn đề chủ yếu bằng hình thức tham luận của đại biểu Quốc hội.
Để chuẩn bị cho kỳ họp Quốc hội, các đại biểu Quốc hội chuẩn bị sẵn các bài tham luận từ địa phương, cơ quan công tác, đến kỳ họp thì đọc tham luận đó như là một bài phát biểu, nhiều khi chỉ là sự liệt kê những thành tích cho ngành, cho địa phương của mình. Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa IX đến nay, về tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội đã có nhiều đổi mới, các hình thức hoạt động của Quốc hội ngày càng được hoàn thiện. Các Đại biểu Quốc hội ngày càng thực hiện tốt hơn nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Quốc hội đã được tăng cường, sinh hoạt dân chủ được phát huy trong quá trình thảo luận, quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Vai trò của Quốc hội được đề cao trong đời sống chính trị, hoạt động của Quốc hội đã bao quát nhiều mặt và dần đi vào cụ thể, nắm bắt và quyết định được những vấn đề quan trọng nhằm góp phần đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đất nước thúc đẩy tiến trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế.
Kế thừa quy định của Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 (Điều 83) tiếp tục khẳng định quyền giám sát tối cao của Quốc hội, theo đó Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để thực hiện tốt chức năng này, các Đại biểu Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng. Vị trí pháp lý của Đại biểu Quốc hội trong Hiến pháp 1992 về cơ bản vẫn tiếp tục kế thừa các quy định trong Hiến pháp 1980. Hiến pháp năm 1992 mở rộng và cá thể hóa trách nhiệm của người bị chất vấn, đặc điểm của quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội theo Hiến pháp 1992 là các đại biểu không chất vấn cơ
14Thông cáo số 2,4,6 kỳ họp thứ 5, QH khóa XII.
quan nhà nước nói chung mà chất vấn cá nhân, người đứng đầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Đây là điều khác biệt so với quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội được quy định tại Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, theo đó đại biểu Quốc hội chỉ chất vấn các cơ quan nhà nước như Hội đồng Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, Hội đồng Bộ trưởng.
Việc xem xét, thông qua các vấn đề cũng khác nhiều so với trước đây.
Yêu cầu của Quốc hội đối với Đại biểu Quốc hội về việc chuẩn bị những vấn đề trình Quốc hội xem xét, thông qua ngày càng cao hơn. Để một dự luật được Quốc hội thông qua là kết quả của sự nỗ lực chuẩn bị rất công phu của các cơ quan hữu quan. Họ phải thực sự đầu tư, phải là một sản phẩm “chín muồi” thì Quốc hội mới thông qua, kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII khi dự án Luật sửa đổi, bổ sung Điều 121 của Luật Đất đai và Điều 126 của Luật Nhà ở được các Đại biểu Quốc hội thảo luận tại Hội trường. Nhiều ĐBQH đề nghị QH chưa nên vội thông qua dự án Luật ngay tại Kỳ họp này. Đây chính là việc các Đại biểu Quốc hội đưa ra yêu cầu cao hơn. Nguyên nhân của tình trạng trên là nhiều dự án trình QH hiện nay vẫn có sự nể nang giữa cơ quan trình với cơ quan thẩm tra. Cho nên, mặc dù đã đặt lên bàn của QH, nhưng vẫn chưa có đánh giá sâu sắc về tác động của dự án luật. Trước đây, do điều kiện thực tế, thông tin, khoa học công nghệ và những yếu tố khác ảnh hưởng đến mà hầu như các vấn đề trình Quốc hội đều được nhanh chóng thông qua. Các đại biểu đều biểu quyết tán thành, đồng ý và rất ít có người không tán thành. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, thì điều này đã được cải thiện theo hướng tích cực đáng được ghi nhận. Phần lớn các vấn đề, nhất là các dự án luật muốn được Quốc hội thông qua đều phải qua hai bước rất thận trọng: Trình Quốc hội cho ý kiến ở kỳ họp trước đó và trình Quốc hội thông qua ở kỳ họp sau, sau khi đã chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội. Tuy phải qua hai bước như vậy, trên thực tế không phải tất cả các dự án luật đều được Quốc hội thông qua một cách dễ dàng. Bên cạnh đó, nhiều phương diện hoạt động của Quốc hội đã được phản ánh kịp thời trên các phương tiện thông tin
đại chúng. Việc tăng thời lượng đưa tin, truyền hình trực tiếp các buổi làm việc của Quốc hội, tạo điều kiện để nhân dân hiểu rõ hơn công việc của Nhà nước và trực tiếp tham gia góp ý kiến với Nhà nước. Ngoài ra, để biết thêm về hoạt động của Quốc hội và các Đại biểu Quốc hội, Quốc hội có trang web riêng của mình, liên quan đến hoạt động của người đại biểu dân cử có báo
“Người Đại biểu nhân dân” được đăng tải cả trên báo điện tử và báo viết.
Lịch sử phát triển của Quốc hội hơn 60 năm qua chứng tỏ rằng: Địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội ngày càng được nâng cao, hoàn thiện trong các văn bản pháp luật của nhà nước. Để xứng đáng với niềm tin của nhân dân giao cho, các ĐBQH càng cố gắng tham gia tích cực vào việc thực hiện chức năng lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
Thứ nhất: Trong hoạt động lập pháp.
Đây là chức năng rất quan trọng của Quốc hội, đồng thời được coi là nhiệm vụ trọng tâm, làm tốt nhiệm vụ này sẽ tạo điều kiện triển khai và thực hiện tốt các nhiệm vụ quan trọng khác. Vì thế mà hoạt động lập pháp của Quốc hội ngày càng được tăng cường và đổi mới. Quốc hội đã thông qua bốn Hiến pháp, những mốc quan trọng của lịch sử Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Nhiều luật và Bộ luật được ban hành tạo nên cơ sở pháp lý vững chắc, kịp thời điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Tính đến thời điểm hết kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII thì nước ta đã ban hành được 250 văn bản luật (Hết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI thì có 223 văn bản luật được ban hành). Nếu tính về tổng thể thì số Luật đã thông qua không nhiều, số lượng được ban hành nhiều tập trung ở 3 khóa gần đây. Trung bình cứ mỗi năm, Quốc hội mới ban hành được gần 4 đạo luật. Quốc hội họp hai kỳ một năm thì mỗi kỳ họp Quốc hội mới thông qua gần 2 đạo luật. Nhưng, nếu xét thực tế hoàn cảnh cụ thể từng giai đoạn của hơn sáu mươi năm qua thì đó là sự cố gắng rất nhiều và sự tiến bộ vượt bậc cần phải thừa nhận trong hoạt động lập pháp. Hơn hai phần ba tổng số luật là được thông qua trong khoảng vài ba nhiệm kỳ gần đây để đáp ứng yêu cầu đổi mới. Số lượng luật được thông qua ở mỗi kỳ họp gần đây cũng tăng lên đáng kể. Tại kỳ họp thứ 4 (11/1998) Quốc hội khoá X, Quốc hội bắt đầu thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ khoá X. Đây là nhiệm
kỳ đầu tiên hoạt động lập pháp được tiến hành theo chương trình định trước cả nhiệm kỳ tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức chủ động trong việc soạn thảo, thẩm tra, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Tại danh mục số 1 dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ Khóa XII (2007-2011) của Ủy ban thường vụ Quốc hội, chương trình chính thức: gồm 84 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh, chương trình chuẩn bị gồm 34 dự án luật. Tại danh mục số 2, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2008 thì chương trình chính thức: gồm 43 dự án (36 luật, trong đó thông qua 24 luật, cho ý kiến 12 luật và thông qua 07 pháp lệnh); Chương trình chuẩn bị: gồm 10 dự án luật. Tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội Khóa XII đã thảo luận, thông qua 11 dự án Luật (04 dự án Luật mới; 07 dự án Luật sửa đổi hoặc sửa đổi, bổ sung) và 01 Nghị quyết. Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII diễn ra từ ngày 16/10/2008 đến ngày 15/11/2008. Quốc hội đã tập trung hoàn thành việc thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội năm 2009; xem xét, thông qua 8 dự án luật và cho ý kiến về 6 dự án luật khác;15 Trong kỳ họp thứ 5 Quốc hội Khóa XII này, lần đầu tiên QH sẽ thực hiện việc xem xét dự kiến Chương trình lập pháp ngay từ kỳ họp giữa năm nhằm tạo điều kiện rộng rãi hơn về thời gian chuẩn bị cho các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh. Theo cách làm cũ, Quốc hội và các đại biểu Quốc hội sẽ xem xét dự kiến chương trình lập pháp hàng năm vào kỳ họp cuối của năm trước, nên thời gian quá ngắn, cách kỳ họp năm sau chỉ 4-5 tháng nên các cơ quan soạn thảo cũng khá cập rập để hoàn tất và vì thế ảnh hưởng đến chất lượng các dự án luật. Đây cũng là kỳ họp đầu tiên xem xét dự kiến Chương trình lập pháp hàng năm theo quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.
Điều này, một mặt sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn rất nhiều về mặt thời gian cho các cơ quan trình dự án luật, mặt khác cũng là một cách để nâng cao chất lượng các dự án luật ngay từ khâu soạn thảo. Trong cả nhiệm kỳ Quốc hội khoá X có 70% số dự án có trong chương trình đã được thông qua gồm 01 Bộ luật, 34 luật, 01 nghị quyết của Quốc hội, 44 pháp lệnh và 01 nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Riêng nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007), Quốc hội
16 Kỷ yếu tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa X,XI.
đã thông qua được 84 luật, Bộ luật; 15 nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật và 34 pháp lệnh của ủy ban thường vụ Quốc hội.16
Với những thành tích trên, hoạt động lập pháp của Quốc hội và của các Đại biểu Quốc hội đã thể hiện sự nỗ lực cao, đánh dấu bước tiến mới của Quốc hội nói chung và các Đại biểu Quốc hội nói riêng các góp phần đẩy nhanh việc hoàn thiện pháp luật của nước ta.
Tuy nhiên, chương trình xây dựng luật đã chưa được thực hiện đầy đủ.
Nguyên nhân là do việc lập chương trình còn bị động, tính khả thi không cao.
Chất lượng chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh còn nhiều hạn chế và thường chưa đảm bảo tiến độ như dự kiến. Quy trình xây dựng chậm được đổi mới nhất là quy trình xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội, pháp lệnh tại phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Có những quy định cụ thể được nhưng lại mang tính nguyên tắc, thiếu cụ thể nên sau khi ban hành còn phải có văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn mới thực hiện được. Trong khi đó, nhiều văn bản hướng dẫn thi hành lại ban hành chậm, chưa đồng bộ, cá biệt còn chồng chéo làm ảnh hưởng lớn đến hiệu lực của các văn bản luật, pháp lệnh đã ban hành.
Bên cạnh những thành tựu cơ bản mà Quốc hội và các đại biểu Quốc hội đã đạt được trong những năm qua, nhìn chung vẫn còn bộc lộ một số hạn chế và tồn tại. Có thể kể đến những hạn chế sau:
- Chất lượng một số dự án luật còn thấp nhưng vẫn được đưa ra trình QH để xem xét, thông qua nên dẫn đến có những dự án luật được thông qua xong tính khả thi không cao. Có những văn bản được ban hành nhưng chứa đựng những quy phạm không thống nhất, chồng chéo, mâu thuẫn, ảnh hưởng tới tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Nhiều luật, pháp lệnh còn quy định chung chung, có tính nguyên tắc hoặc để lại khá nhiều nội dung quan trọng cho văn bản dưới luật quy định đã gây khó khăn cho việc thực thi.
- Các văn bản luật được thông qua nhiều nhưng vẫn chưa kịp thời và chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, hiệu quả của hoạt
17 Đề cương báo cáo kết quả kỳ họp thứ 3, thứ 4 Quốc hội Khóa XII của Đoàn thư ký kỳ họp.
động lập pháp nhìn chung chưa cao. Các quy định của một số đạo luật đang còn ở mức nguyên tắc, thiếu cụ thể, khó thực thi trên thực tế.
- Thời gian chuẩn bị (từ khi soạn thảo đến khi thông qua) đối với một số Luật còn quá dài, cá biệt có những dự án từ các nhiệm kỳ trước đến nhiệm kỳ sau mới ban hành. Có những dự án luật rất cần thiết cho xã hội lại chưa chuẩn bị kịp cho Quốc hội xem xét, thông qua.
- Việc lập Chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ hay hàng năm vẫn còn bị động trước yêu cầu lập pháp rất lớn hiện nay. Nhìn chung, chương trình lập pháp của QH được xây dựng chậm, tính khả thi chưa cao, việc xem xét, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên một số dự án trong chương trình chưa hợp lý, có dự án cần thiết nhưng lại chưa đưa vào chương trình, ví dụ như sau khi gia nhập WTO, nhiều dự án luật rất cần được QH thông qua để tạo hành lang pháp lý cho Doanh nghiệp Việt Nam khi tham gia các tranh chấp thương mại Quốc tế như: Luật chống bán phá giá, Luật cạnh tranh...hay các dự luật rất cơ bản như Luật trưng cầu dân ý, Luật biểu tình... chưa được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong những năm tới. Việc thực hiện chương trình còn bị động, nhiều khi bị điều chỉnh do công tác dự báo khoa học về sự biến động của các quan hệ xã hội còn hạn chế. Việc định hướng chính sách của văn bản chưa được xác định, dẫn đến lúng túng trong quá trình soạn thảo, gây nên lãng phí nhất định, ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo và tiến độ soạn thảo. Điển hình là các dự án Luật về Hội, Bộ luật thi hành án, sau rất nhiều lần lấy ý kiến đóng góp, vẫn chưa đi đến thống nhất những vấn đề cơ bản để dự án có thể trình Quốc hội xem xét, thông qua. Quốc hội chưa có một chiến lược lập pháp hoàn chỉnh và dài hạn cho hoạt động lập pháp của mình.
- Hoạt động lập pháp của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội còn bị phụ thuộc quá nhiều vào việc các cơ quan quản lý Nhà nước trực tiếp xây dựng văn bản. Mặc dù các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo dự án đã có nhiều cố gắng chuẩn bị để trình Quốc hội, nhưng chất lượng của việc chuẩn bị này chưa thật sự đáp ứng yêu cầu ngày càng cao mà Quốc hội đặt ra về mặt nội dung cũng như kỹ thuật văn bản.