3.2. Một số giải pháp hoàn thiện địa vị pháp lý của Đại biểu Quốc hội
3.2.1. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của đại biểu Quốc hội
Tiếp tục hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung, Quốc hội nói riêng đang là nhiệm vụ quan trọng cần phải thực hiện. Đặc biệt là quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu trong sự nghiệp đổi mới của đất nước, phát huy nền dân chủ nhân dân, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Do đó, cần quy định các quyền hạn, nghĩa vụ, các điều kiện đảm
bảo hoạt động của đại biểu Quốc hội theo hướng quy định rõ ràng cụ thể thủ tục thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn cũng như thủ tục chịu trách nhiệm của đại biểu Quốc hội.
3.2.1.1. Về hoạt động lập pháp.
Vài ba khóa gần đây, mỗi kỳ họp Quốc hội thông qua khoảng từ 8 đến 9 dự án luật, bộ luật; Khác với nhiều quốc gia khác, tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta mang tính đặc thù. Đại biểu Quốc hội không chuyên trách chiếm chủ yếu trong thành phần Quốc hội. Họ là những người đang giữ các công tác khác nhau ở trung ương hoặc địa phương, chủ yếu là làm việc trong các cơ quan quản lý, do đó điều kiện về thời gian dành cho hoạt động nghiên cứu lập pháp là rất hạn chế. Với tính chất đặc thù là Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, mỗi năm chỉ họp 2 kỳ. Ngoài việc thảo luận tại hội trường, việc chính thức thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội thì việc nghiên cứu tham gia ý kiến đóng góp vào các dự án luật trong thời gian Quốc hội không làm việc là rất quan trọng. Vì thế cần có sự đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội, đặc biệt là giai đoạn tham gia xây dựng dự án luật của đại biểu Quốc hội trước kỳ họp. Cần tạo điều kiện nhiều hơn nữa để đại biểu Quốc hội có thông tin cần thiết về nội dung của các dự án luật, chuẩn bị tri thức cần thiết sẽ chủ động cho việc thảo luận, thông qua dự án luật tại kỳ họp mang lại hiệu quả cao.
Trên thực tế, pháp luật đã và đang từng bước hoàn thiện, tạo điều kiện để các đại biểu Quốc hội nói riêng và Đoàn đại biểu Quốc hội nói chung nghiên cứu tham gia đóng góp ý kiến xây dựng các dự án luật nhằm mang lại chất lượng cao.
Ví dụ về điều kiện bảo đảm để họ tham gia xây dựng các dự án luật trước kỳ họp như thời gian gửi tài liệu, cung cấp thông tin... Song, với các quy định này so với yêu cầu, trách nhiệm, thực tiễn hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trong quá trình nghiên cứu, chuẩn bị, đóng góp ý kiến tham gia xây dựng các dự án luật trước kỳ họp còn có nhiều hạn chế. Để tạo điều kiện tốt hơn nữa cho đại biểu làm tròn trách nhiệm của mình thì cần sớm bổ sung và cụ thể hoá hơn các quy định ở các văn bản hiện hành để làm rõ các vấn đề về cơ chế tổ chức phục vụ nghiên cứu, các điều kiện bảo đảm cho
nghiên cứu và phương thức tham gia xây dựng dự án luật của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội, nhằm phát huy cao nhất vai trò của đại biểu Quốc hội trong nhiệm vụ tham gia hoạt động lập pháp. Cụ thể như sau:
Thứ nhất: Nâng cao năng lực trình độ của đại biểu Quốc hội.
Bác Hồ đã từng nói, người cán bộ phải "vừa hồng, vừa chuyên". Là người tiêu biểu của nhân dân, những người ưu tú của đất nước thì "vừa hồng, vừa chuyên" càng là vấn đề đặt lên hàng đầu của Đại biểu Quốc hội. ĐBQH phải là những người có phẩm chất trí tuệ, có hiểu biết rộng, có nền tảng tri thức cần thiết để tiếp cận những vấn đề mới mẻ, những vấn đề lớn, có tầm quan trọng đối với đất nước, dân tộc. Đại biểu Quốc hội cũng phải có năng lực am hiểu đường lối và pháp luật, có khả năng nghiên cứu, đóng góp vào các dự án luật.
Năng lực lập pháp của Đại biểu Quốc hội được thể hiện ở năng lực và trình độ tham gia thảo luận và thông qua dự án luật một cách hiệu quả. Có thể khẳng định ngoài các tiêu chuẩn về phẩm chất chính trị, đạo đức thì tiêu chuẩn năng lực và trình độ là yếu tố quyết định chất lượng Đại biểu Quốc hội, bởi nó thể hiện khả năng nhận thức, phân tích, đánh giá, thể hiện quan điểm, chính kiến và kỹ năng hoạt động của ĐBQH về một vấn đề cụ thể. ĐBQH có trình độ và năng lực thì mới có thể tham gia thảo luận tại phiên họp toàn thể, tại Tổ ĐBQH, tại Đoàn ĐBQH để góp ý có chất lượng vào các dự án luật. Ngoài ra, yếu tố năng lực, trình độ am hiểu chuyên sâu của ĐBQH về từng lĩnh vực nội dung của dự án luật cũng góp phần quan trọng vào chất lượng thảo luận và thông qua dự án luật.
Đại biểu Quốc hội phải là người được tín nhiệm cao trong nhân dân, có khả năng thu thập và phản ánh ý kiến, nguyện vọng của cử tri với Quốc hội, các cơ quan hữu quan. Mỗi đại biểu phải là một chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn của mình đồng thời cũng phải nắm bắt thông tin khác về sự phát triển chung của nền kinh tế - xã hội để có thể nắm được yêu cầu của cử tri và nhân dân, thực hiện tốt vai trò đại biểu của mình.
Các đại biểu phải tự mình trau dồi kiến thức, khả năng nghề nghiệp, hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội được thể hiện ngoài trình độ học vấn
còn được thể hiện ở khả năng nắm vững được vấn đề mà mình đưa ra trước diễn đàn Quốc hội. Đây là một điểm mấu chốt quan trọng đối với hoạt động lập pháp, đại biểu phải có đầy đủ thông tin và kiến thức về vấn đề mà mình chất vấn như vậy mới khai thác hết được tính chất tối ưu của hoạt động này nhằm giải quyết tận cùng vấn đề chất vấn và trách nhiệm của người quản lý.
Nâng cao chất lượng ĐBQH là yếu tố quan trọng để nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của QH. Để nâng cao chất lượng ĐBQH thì vấn đề đầu tiên cần được chú trọng là phải bầu được những người có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có năng lực, trình độ, có điều kiện tham gia các hoạt động của QH mà không nên đặt quá cao vấn đề cơ cấu về thành phần ĐBQH như hiện nay.
Thứ hai: Tăng số lượng đại biểu chuyên trách và hướng tới tính chuyên nghiệp của đại biểu Quốc hội.
Do những điều kiện lịch sử của từng thời kỳ khác nhau, nên trước đây hình thức đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm rất phù hợp với thực tiễn. Tuy nhiên, đứng trước những yêu cầu mới của Bộ máy nhà nước nói chung và hoạt động của Quốc hội nói riêng thì đại biểu kiêm nhiệm khó có thể đáp ứng hết được những trọng trách của công tác lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Yêu cầu đặt ra là cần chuyên nghiệp hóa đại biểu Quốc hội là một nhu cầu cấp bách. Vấn đề tăng số lượng đại biểu chuyên trách đã được đặt ra thành mục tiêu của Quốc hội “việc tăng thêm đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách đã góp phần quan trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội”17. Quốc hội cần một đội ngũ đông đảo các vị đại biểu chuyên trách - những người dành toàn bộ thời gian của mình cho hoạt động của Quốc hội và không kiêm nhiệm công tác điều hành, quản lý nhà nước trong bộ máy của Chính phủ, trong các Bộ, đặc biệt là cán bộ công chức và thẩm phán. Việc bố trí đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách được gắn với việc tổ chức của các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Trên thực tế, việc hình thành bộ phận thường trực là các đại biểu chuyên trách đã góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội về các
17 Quốc hội: Báo cáo tổng kết của Quốc hội khóa XI nhiệm kỳ 2002-2007
vấn đề thuộc lĩnh vực được phân công. Tuy nhiên việc tăng cường số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách cũng cần tính đến một vấn đề cụ thể. Về nguyên tắc, đại biểu hoạt động chuyên trách cũng chỉ theo nhiệm kỳ. Do đó, việc bố trí các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách cần đảm bảo tính ổn định tương đối để phát huy hiệu quả và tận dụng được kinh nghiệm hoạt động của đại biểu trong việc đóng góp cho công việc của Quốc hội. Vậy nên hướng bố trí những người có đủ điều kiện ứng cử đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách từ 2 khóa trở lên.
Bên cạnh việc tăng cường đội ngũ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, chúng ta cần tiến tới tính chuyên nghiệp trong hoạt động của các đại biểu Quốc hội. Sự chuyên trách của đại biểu nước ta chính là bước đi đầu tiên để tiến tới chuyên nghiệp, để có thể hoạt động chuyên nghiệp chúng ta cần chú ý đến những điều kiện sau dành cho đại biểu:
- Đại biểu Quốc hội phải nhìn nhận, đánh giá và rút ra được những vấn đề ở tầm chính sách trong khi làm công việc chuyên môn của mình. Điều đó có nghĩa mỗi đại biểu phải là một chuyên gia có trình độ và kinh nghiệm trong những lĩnh vực mình từng tham gia trước khi trở thành đại biểu Quốc hội.
- Sự hình thành chế độ đại biểu chuyên trách là bước có tính đột phá trong đổi mới tổ chức QH, vừa góp phần khắc phục những hạn chế của chế độ ĐBQH kiêm nhiệm, vừa khắc phục những hạn chế của một QH hoạt động theo kỳ họp, tăng cường được tính chuyên nghiệp - một yêu cầu hàng đầu trong việc nâng cao chất lượng lập pháp. Thực tế hiện nay, ĐBQH chuyên trách không chỉ là các nhà lãnh đạo QH, thành viên của các cơ quan của QH, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch QH, thành viên UBTVQH, lãnh đạo HĐDT, lãnh đạo các Ủy ban của QH (Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm Ủy ban), mà cả các đại biểu là ủy viên chuyên trách của HĐDT, các Ủy ban của QH và một số ĐBQH hoạt động chuyên trách tại Đoàn ĐBQH. ĐBQH chuyên trách phải là người có trình độ học vấn từ đại học trở lên, có kinh nghiệm công tác, có năng lực tổ chức và có uy tín đối với các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và cử tri địa phương. Sự tham dự của ĐBQH chuyên trách trong các mắt khâu của quy trình thảo luận, thông qua dự án luật tại kỳ họp QH đã góp phần nâng cao tính
phản biện, chất lượng chuyên môn trong thảo luận và thông qua dự án luật. Để tiến tới tính chuyên nghiệp trong hoạt động, ĐBQH phải nắm vững được những vấn đề mà mình đưa ra, những vấn đề mà cử tri quan tâm, thông thạo quy trình và thủ tục làm việc của Quốc hội. Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam trên thực tế vừa thiếu, vừa yếu vì đại biểu chưa nhận thức hết tầm quan trọng của nó. Do đó, đại biểu không có điều kiện để thông thạo quy trình, thủ tục này, đây là một yêu cầu để đánh giá tính chuyên nghiệp.
- Đại biểu Quốc hội cần thể hiện tính chuyên nghiệp trong việc tiếp nhận và xử lý thông tin. Trong thời đại hiện nay, ĐBQH nói riêng và toàn xã hội nói chung đều ngập trong thông tin. Một mặt đại biểu vẫn thường than phiền về một nghịch lý là khi đến kỳ họp mỗi đại biểu phải đọc hàng trăm, hàng nghìn trang tài liệu (thường là không thể đọc hết), mặt khác lại vẫn thiếu thông tin cần thiết. Đại biểu Quốc hội nước ta thiếu nhiều nguồn thông tin, đặc biệt là thông tin của bộ máy giúp việc chuyên nghiệp cho từng đại biểu. Bên cạnh đó còn thiếu về dung lượng thông tin liên quan đến các chức năng hoạt động của Quốc hội và thông tin đến với đại biểu không phải lúc nào cũng kịp thời.
QH cũng cần có một tỷ lệ ĐBQH hoạt động chuyên trách ở Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của QH. Theo Wilson, 1919 “Quốc hội phiên toàn thể là phiên trình diễn, Quốc hội trong ủy ban là Quốc hội làm việc”.18 Vì vậy, pháp luật nước ta quy định Đại biểu chuyên trách chiếm 25% là còn quá ít, có thể đề xuất một tỷ lệ hợp lý ĐBQH hoạt động chuyên trách khoảng 40-50% tổng số ĐBQH. Cần kết hợp tốt tính đại diện và tính chuyên nghiệp trong hoạt động của ĐBQH. Cần phát huy tính chủ động, độc lập, trách nhiệm cá nhân của ĐBQH đặc biệt là ĐBQH chuyên trách ở trung ương cần có chế độ làm việc định kỳ ở địa phương để kịp thời nắm bắt ý chí và nguyện vọng của nhân dân.
Bên cạnh việc bảo đảm cho ĐBQH nói chung phát huy tối đa năng lực lập pháp, cần quan tâm hơn nữa đến ĐBQH hoạt động chuyên trách, cụ thể như sau: Một là, cần bảo đảm tốt hơn điều kiện hoạt động cho đại biểu chuyên trách như trụ sở, phương tiện, lương, điều kiện làm việc, bố trí công việc sau khi đại biểu chuyên trách hết nhiệm kỳ; Hai là, phân biệt rõ ĐBQH chuyên
18 Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội Việt nam trong Nhà nước pháp quyền
trách và ĐBQH không chuyên trách, để ĐBQH chuyên trách thấy được vị trí và vai trò cũng như trách nhiệm của mình. Ba là, cần tiêu chuẩn hoá đại biểu chuyên trách về trình độ học vấn, kinh nghiệm công tác, năng lực tổ chức, uy tín để bảo đảm hiệu quả cho hoạt động đại biểu.
Thứ ba: Pháp luật quy định thời gian gửi tài liệu tới đại biểu Quốc hội trước kỳ họp là 20 ngày thì chưa phản ảnh đúng yêu cầu thực tiễn của việc đọc và nghiên cứu tài liệu, lấy ý kiến tham khảo của các đối tượng, chuẩn bị nội dung phát biểu... để tham gia xây dựng dự án luật của đại biểu Quốc hội. Nhất là những dự án luật quan trọng như Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự, Bộ luật Lao động…Vì vậy, việc cung cấp thông tin tài liệu cho ĐBQH giữa hai kỳ họp phải được tiến hành dài hơn trước kỳ họp và được tiến hành nhiều lần. Bởi lẽ không phải đại biểu nào cũng đều là những chuyên gia trong lĩnh vực lập pháp, lại không kịp cập nhật thông tin liên quan đến dự án luật nên thảo luận chưa thực sự hiệu quả. Việc ĐBQH chủ động, tích cực thu thập và xử lý thông tin bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu dự án luật trước và trong kỳ họp có tác dụng quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng của ĐBQH trong hoạt động lập pháp. Điều đó cũng đòi hỏi trong kỳ họp, tại các phiên họp đại biểu phải chuẩn bị trước ý kiến thảo luận, bảo đảm ngắn gọn, rõ ràng, sát nội dung, tập trung vào những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án, thể hiện được chính kiến, và phải mang tính tranh luận, không nể nang, né tránh. Đại biểu chưa chuẩn bị tốt ý kiến không đăng ký phát biểu để tiết kiệm thời gian kỳ họp. Ý kiến đại biểu chuẩn bị bằng văn bản, trong trường hợp không có điều kiện phát biểu phải được chuyển đến Đoàn thư ký kỳ họp để tổng hợp làm cơ sở cho các cơ quan hữu quan chỉnh lý dự án luật.
Thứ tư: Khi tiến hành thảo luận tại phiên họp toàn thể, các ĐBQH luôn có nhu cầu được phát biểu để bày tỏ quan điểm của mình về dự án luật. Các ý kiến của ĐBQH thường được thể hiện ở ba dạng: phản đối chính sách; ủng hộ chính sách; đưa ra các giải pháp mới. Vì vậy nhiều ĐBQH sẽ có ý kiến trùng nhau, từ đó đặt ra vấn đề cần sắp xếp thời gian và cách thức phát biểu một cách hợp lý, vừa không để ảnh hưởng đến quyền phát biểu của ĐBQH, vừa giúp tiết kiệm thời gian tập trung làm rõ những vấn đề chính trong quá trình