CHƯƠNG II: TÌNH HÌNH GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở CẤP PHÚC THẨM VÀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP CAO TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ
2.2. Thực trạng thực hiện thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh
2.2.5. Thực trạng đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính (Khoản 5 Điều 241 Luật TTHC)
Sau khi thụ lý phúc thẩm vụ án hành chính, Tòa án cấp phúc thẩm phát hiện có các căn cứ đề chấm dứt giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật thì Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án. Hay nói cách khác, đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là cơ sở chấm dứt việc giải quyết ở cấp phúc thẩm và bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Trong giai đoạn 2019-2022, Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã áp dụng chính xác thẩm quyền Đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính theo Khoản 5 Điều 241 Luật TTHC, không có Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nảo bị Tòa án nhân dân tối cao kháng nghị Giám đốc thẩm. Tuy nhiên, thực tiễn trong công tác tiếp công dân tại trụ sở cơ quan, nhiều trường hợp khi nhận được quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, các đương sự thắc mắc, khiếu nại rất nhiều. Các khiếu nại của đương sự thường xoay quanh một số vấn đề mà luật tố tụng hành chính còn chưa quy định rõ như sau:
Việc quy định Thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính được quy định duy nhất tại Điều 241 Luật Tố tụng hành chính 2015 và không được quy định chi tiết tại các điều luật kể sau, tức là tất cả các thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính đều được quy định gói gọn trong điều luật này, tuy nhiên khi nghiên cứu điều luật, nhận thấy bản thân điều luật còn có điểm bất cập và thiếu sót so với quy cách đặt tên điều luật. Điều 241 Luật TTHC 2015 được đặt tên là Thẩm quyền của hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính và Khoản 5 điều này quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính, đáng lẽ khoản 5 Điều 241 Luật TTHC phải thâu tóm và liệt kê toàn bộ các trường hợp HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính có thể đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, nhưng không Khoản 5 Điều 241 chỉ quy định về trường hợp phổ biến nhất khi đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính đó là trường hợp người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ 2 nhưng vẫn vắng mặt. Việc quy định như vậy dễ dẫn đến hiểu lầm Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính chỉ có thể đình chỉ xét xử phúc thẩm trong duy nhất trường hợp quy định tại Khoản 5 điều 241.
Trong khi Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính còn có thể đình chỉ xét xử phúc
thẩm vụ án hành chính trong các trường hợp khác như tại quy định ở Khoản 1 Điều 229 Luật TTHC quy định:
a) Trường hợp quy định tại điểm a khoản 1 Điều 143 của Luật này;
b) Trường hợp trả lại đơn kháng cáo theo quy định của Luật này mà Tòa án cấp phúc thẩm đã thụ lý hồ sơ vụ án;
c) Người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị;
d) Người kháng cáo đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan.
đ) Các trường hợp khác mà pháp luật có quy định.
- Về thẩm quyền ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC: Luật TTHC không quy định thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm cho tất cả các căn cứ nêu ở khoản 1 Điều 229 mà chỉ quy định cho trường hợp đình chỉ tại điểm c khoản 1 Điều 229. Theo đó, khoản 2 Điều 229 Luật TTHC quy định “trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm; trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm”. Việc xác định thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm này cũng được đề cập tại khoản 3 Điều 218 Luật TTHC “việc đình chỉ xét xử phúc thẩm trước khi mở phiên tòa do Thẩm phán chủ tọa phiên tòa quyết định, tại phiên tòa do Hội đồng xét xử quyết định”. Như vậy, thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm và Thẩm phán chủ tọa phiên tòa chỉ được quy định rạch ròi trong trường hợp: đình chỉ xét xử phúc thẩm khi người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị, hơn nữa còn được nhắc lại 2 lần. Trường hợp điểm d điều 229 cũng được xác định là Thẩm quyển của Hội đồng xét xử phúc thẩm thông qua Khoản 5 điều 241 Luật TTHC. Trong khi đó các căn cứ đình chỉ tại điểm a, điểm b, điểm d Điều 229
không được phân định cụ thể đó là thẩm quyền của Chủ tọa phiên tòa và Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, đây là một điểm không cân đối khi nghiên cứu Luật TTHC 2015. Nhận thấy, Căn cứ đình chỉ tại điểm a, điểm b Điều 229 Luật TTHC 2015 đa phần sẽ thuộc Thẩm quyền của Chủ tọa phiên tòa, bởi lẽ các căn cứ tại điểm a, điểm b Điều 229 Luật TTHC 2015 là những điều Chủ tọa phiên tòa cần phải xem xét lại đầu tiên khi đọc hồ sơ vụ án và là điều dễ dàng nhận thấy của Chủ tọa phiên tòa phúc thẩm (với chức danh Thẩm phán trung cấp, cao cấp được đào tạo chuyên sâu về nghiệp vụ).
Tuy nhiên mặc dù ít nhưng vẫn có trường hợp Chủ tọa phiên tòa không phát hiện căn cứ đình chỉ tại điểm a, điểm b nói trên mà tại phiên tòa xét xử phúc thẩm mới phát hiện.
Trên thực tiễn xét xử thì Thẩm quyền của Chủ tọa phiên tòa và Hội đồng xét xử phúc thẩm được phân định theo mốc thời gian đó là thời điểm mở phiên tòa: Những quyết định trước khi mở phiên tòa thuộc thẩm quyền của Chủ tọa phiên tòa, những quyết định tại phiên tòa thuộc thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án. Tuy nhiên cũng cần quy định rõ ràng hơn, tránh xung đột phát sinh sau này, cũng như nâng cao cách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và luật tố tụng hành chính nói riêng.
Hơn nữa, quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị tại khoản 2 Điều 229 và khoản 3 Điều 218 cũng thiếu thống nhất trong việc xác định thời điểm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, tạo ra cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau trong thực tế. Cụ thể: Trong khi, khoản 3 Điều 218 Luật TTHC quy định nếu người kháng cáo rút kháng cáo, Viện kiểm sát rút kháng nghị (bao gồm cả rút một phần hoặc rút toàn bộ kháng cáo, kháng nghị) thì thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm được áp dụng theo nguyên tắc sau “việc đình chỉ xét xử phúc thẩm trước khi mở phiên tòa do Thẩm phán chủ tọa phiên tòa quyết định, tại phiên tòa do Hội đồng xét xử quyết định”.
Theo điều khoản này, thời điểm phân định thẩm quyền ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm giữa thẩm phán được phân công chủ tọa phiên tòa và Hội đồng xét xử phúc thẩm là trước khi mở phiên tòa phúc thẩm và tại phiên tòa phúc thẩm. Trước khi mở phiên tòa phúc thẩm có thể hiểu là từ khi Tòa án phúc thẩm thụ lý vụ án cho đến trước khi phiên tòa phúc thẩm bắt đầu. Và tại khoản 2 Điều 229 Luật TTHC lại quy định thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường rút toàn bộ kháng cáo, kháng nghị như sau : Trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ
kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm” . Điều luật này quy định thời điểm phân định thẩm quyền giữa hai chủ thể thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa và Hội đồng xét xử phúc thẩm lại là thời điểm “ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm”. Như vậy, về cùng một căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm “người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị” mà cả khoản 3 Điều 218 và khoản 2 Điều 229 đều có quy định chưa thống nhất về thời điểm, thẩm quyền ra quyết định đình đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Điều này sẽ gây lúng túng cho Tòa án khi đình chỉ theo căn cứ nêu trên.
- Về nội dung điều luật, Khoản 5 điều 241 Luật TTHC 2015 chỉ được quy định ở 2 câu như sau: “Đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu việc xét xử phúc thẩm vụ án cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt.
Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật.” Về mặt lý luận lẫn thực tiễn, căn cứ này cần được nhìn nhận, xem xét lại. Tại điểm d khoản 1 Điều 229 Luật TTHC quy định Tòa án sẽ đình chỉ xét xử phúc thẩm khi “người kháng cáo được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan”. Quan sát điểm này, chúng ta nhận thấy khi người kháng cáo triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt nhưng có đơn xin xét xử vắng mặt hoặc vắng mặt vì sự kiện bất khả kháng, hoặc vắng mặt vì trở ngại khách quan thì Tòa án không thể đình chỉ xét xử phúc thẩm. Hơn nữa, Tòa án cấp phúc thẩm cũng không thể đình chỉ xét xử phúc thẩm ngay cả trong trường hợp “người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt nhưng có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa”. Việc quy định về đình chỉ xét xử phúc thẩm theo quy định tại Khoản 5 Điều 241 bắt buộc người kháng cáo phải tham gia phiên tòa là không phù hợp, thiếu khả thi, cản trở nghiêm trọng quyền tham gia tố tụng của người kháng cáo. Bởi lẽ, người kháng cáo được quyền ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa, thay mình thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng, pháp luật không cấm đoán người đại diện thay mặt tham gia tố tụng tại phiên tòa phúc thẩm (khoản 5 Điều 60 Luật TTHC
năm 2015). Chính vì vậy, việc đình chỉ tại điểm d nêu trên là chưa thực sự toàn diện chưa bảo đảm triệt để quyền tham gia phiên tòa cho người kháng cáo khi họ có người đại diện tham gia phiên tòa. Trên thực tế xét xử, nhiều đương sự có vị trí địa lý xa xôi, tình hình xã hội, dịch bệnh, hay các nguyên nhân khách quan khác như vấn đề sức khỏe, tắc nghẽn giao thông ảnh hưởng đến việc tham dự phiên tòa đúng giờ tương đối nhiều.
Căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm tại khoản 5 Điều 241 vừa không tương thích với điểm d khoản 1 Điều 229 Luật TTHC lại vừa thiếu tính toàn diện, tạo ra tính nghiêm ngặt quá mức cần thiết không phù hợp với thực tiễn, đã cản trở nghiêm trọng đến quyền tham gia phiên tòa của người kháng cáo.
Hơn nữa, Khoản 5 điều 241 cũng quy định chưa chính xác về hiệu lực của bản án sơ thẩm trong trường hợp người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt. Bởi lẽ trong trường hợp vụ án có cả kháng cáo của đương sự và và cả kháng nghị của Viện kiểm sát thì quy định trên là không phù hợp. Nếu người kháng cáo được triệu tập hợp lệ 2 lần mà vắng mặt thì hiệu lực của bản án sơ thẩm chưa chắc đã phát sinh, còn phù thuộc vào việc Viện kiểm sát có kháng nghị hay không, Viện kiểm sát có kháng nghị mà không rút kháng nghị thì hiệu lực của bản án chưa thể phát sinh.
- Về thời điểm phát sinh hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm khi đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành hành chính. Về bản chất của đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là chấm dứt việc giải quyết phúc thẩm vụ án. Thế nhưng tại thời điểm hiện tại, Luật TTHC chỉ quy định về thời điểm phát sinh hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm khi đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị tại khoản 2 Điều 229 Luật TTHC “trong các trường hợp này, bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật từ ngày Toà án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm” còn trong trường đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC theo khoản 5 Điều 241 Luật TTHC lại chưa quy định rõ. Bên cạnh đó, đối với các trường hợp đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ vụ án tại điểm a, b, d khoản 1 Điều 229, Luật TTHC cũng chưa quy định về thời điểm phát sinh hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị. Do vậy, trong nhiều trường hợp gặp phải lúng túng trong việc xác định thời điểm phát sinh hiệu lực pháp lý của bản án, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị trên thực tế.