CHƯƠNG II: TÌNH HÌNH GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở CẤP PHÚC THẨM VÀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP CAO TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ
2.2. Thực trạng thực hiện thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh
2.2.6. Thực trạng thực hiện thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm trong việc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính
Thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình giải quyết VAHC là một điểm mới của Luật TTHC 2015 so với Luật TTHC 2010 trước đây và được quy định cụ thể tại khoản 7 Điều 243, chương VIII Luật TTHC 2015. Trong quá trình xem xét giải quyết VAHC, HĐXX phúc thẩm được quyền kiến nghị đối với các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên là một sự bổ sung rất quan trọng giúp ích nhiều cho việc giải quyết có hiệu quả và triệt để VAHC, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, trong cách quy định về thẩm quyền này vẫn còn những điểm chưa cụ thể dẫn đến việc rất khó thực hiện trên thực tế.
Những bất cập đó được thể hiện qua các quy định sau11: Một là, về phạm vi kiến nghị
Khoản 7 Điều 241 Luật TTHC 2015 quy định: “Trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến viêc giải quyết VAHC mà có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa…”, phạm vi quyền kiến nghị của HĐXX phúc thẩm được nêu trong quy định này là “văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc giải quyết VAHC”.
Mặt khác, Khoản 1 Điều 114 Luật TTHC lại quy định: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án quy định tại Điều 112 của Luật này đối với văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì…”, quy định này đã nêu ra phạm vi là kiến nghị với các văn bản quy phạm pháp luật mà “quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”.
11 Nguyễn Thành Nhân (2017), “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính” khóa luận tốt nghiệp, trường Đại học Luật Tp.HCM, tr.57-61.
Qua hai quy định trên cho chúng ta thấy, trong phạm vi của việc kiến nghị, quy định của hai điều luật trên đã có sự khác nhau rõ ràng. Quy định tại Khoản 1 Điều 114 Luật TTHC 2015 đã thu hẹp phạm vi kiến nghị của HĐXX phúc thẩm. Cách quy định như vậy có thể bỏ qua các văn bản quy phạm pháp luật khác cũng cần được HĐXX phúc thẩm xem xét, kiến nghị khi có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm của cơ quan cấp trên. Một ví dụ đơn giản có thể thấy được đó là trong quy định tại Điều 19 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 nghị định mà Chính phủ ban hành có ba loại sau:
Loại thứ nhất: Quy định về Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
Loại thứ hai: Quy định về các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa…
Loại thứ ba: Quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.
Đối chiếu với quy định về phạm vi kiến nghị tại Khoản 1 Điều 114 Luật TTHC 2015 đối với các “văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên” thì rõ ràng phạm vi này đã loại bỏ loại nghị định thứ ba vừa nêu trên12. Đây là một sự bỏ qua rất đáng tiếc vì trong thực tế quản lý nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền như Chính Phủ rất hay sử dụng loại Nghị định thứ ba như là Luật. Khả năng mà các văn bản này trái Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên là luôn tồn tại. Nếu không
12 Cao Vũ Minh (2016), “Vai trò của Tòa án trong việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ”, tạp chí Khoa học pháp lý, số 6, tr.14
mở rộng phạm vi kiến nghị cho HĐXX phúc thẩm thì sẽ rất bất cập khó khăn trong việc giải quyết VAHC.
Hai là, bất cập về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên13.
Khoản 4 Điều 112 Luật TTHC 2015 quy định về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật, theo đó tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính, HĐXX phúc thẩm phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì có HĐXX phúc thẩm có văn bản báo cáo Chánh án Tòa án theo quy định tại Khoản 1, 2 và 3 Điều 112 Luật TTHC 2015 để thực hiện quyền kiến nghị hoặc đề nghị người có thẩm quyền theo quy định tại Điều 112 để thực hiện việc kiến nghị này.
HĐXX phúc thẩm sẽ có quyền tạm ngừng phiên tòa để chờ ý kiến của Chánh án Tòa án hoặc tạm đình chỉ giải quyết vụ án khi có văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án có thẩm quyền.
Luật cũng nêu rõ trách nhiệm của Chánh án Tòa án có thẩm quyền kiến nghị khi nhận được văn bản đề nghị thì trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đó, Chánh án Tòa án phải xem xét và xử lý theo hai khả năng. Nếu đề nghị là có căn cứ thì Chánh án Tòa án phải ra văn bản kiến nghị gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật và thông báo cho Tòa án đã đề nghị để ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Ngược lại, nếu đề nghị không có căn cứ thì phải ra văn bản trả lời cho Tòa án đã đề nghị biết để tiếp tục giải quyết vụ án theo đúng quy định của pháp luật.
Thông qua các quy định của pháp luật, chúng ta thấy quy định về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có sự bất cập, chủ thể
13 Trương Thành Nhân (2017), “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính” khóa luận tốt nghiệp, trường Đại học Luật Tp HCM, tr.54-57
phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm của cơ quan cấp trên và chủ thể thực hiện quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là hai chủ thể khác nhau. Cụ thể hơn, chủ thể trực tiếp giải quyết vụ án hành chính là HĐXX phúc thẩm và chính chủ thể này đã phát hiện ra các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, để thực hiện quyền kiến nghị thì HĐXX phúc thẩm lại phải làm văn bản báo cáo Chánh án Tòa án có thẩm quyền để Chánh án thực hiện quyền kiến nghị.
Bất cập này trong thực tiễn giải quyết VAHC có thể mang đến rất nhiều khó khăn cho HĐXX phúc thẩm nếu như quan điểm của HĐXX phúc thẩm về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên không nhận được sự đồng tình từ Chánh án Tòa án có thẩm quyền kiến nghị. Trong trường hợp này, HĐXX phúc thẩm sẽ phải tiếp tục giải quyết VAHC và phải vận dụng văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.