Một số kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện quy đị- 123docz.net

CHƯƠNG II: TÌNH HÌNH GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở CẤP PHÚC THẨM VÀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP CAO TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ

2.3. Một số kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện quy định về thẩm quyền Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

Trên cơ sở phân tích những vướng mắt, bất cập trong các quy định của pháp luật và trong thực tiễn áp dụng quy định về thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính đã nêu tại mục 2.3, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị về mặt pháp luật nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm trong TTHC như sau:

Thứ nhất, về kiến nghị chung đối Điều 241 Luật TTHC 2015, tác giả nhận thấy pháp luật TTHC cần cụ thể hóa thêm các quy định tại Điều 241 thành các điều luật riêng.

Điều quan trọng để HĐXX phúc thẩm thực hiện thẩm quyển của mình một cách chính xác đúng luật đó chính là phán quyết đó phải được dựa trên các căn cứ pháp luật cụ thể, rõ ràng, dễ áp dụng. Luật TTHC 2015 đã cụ thể hóa thẩm quyền của HĐXX phúc

thẩm tại Điều 241. Tuy nhiên do tính chất phức tạp trong việc giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính, việc quy định Thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính chỉ trong một điều luật chưa đủ bao quát hết mọi trường hợp, vẫn còn thiếu, chưa rõ ràng gây khó khăn trong việc áp dụng thống nhất pháp luật. Do vậy dẫn đến việc HĐXX phúc thẩm ban hành phán quyết không đúng, không khắc phục được sai phạm của Tòa án cấp sơ thẩm, quyền và lợi ích của đương sự không được khắc phục kịp thời. Thiết nghĩ, giải pháp trước mắt là Luật TTHC nên làm rõ các thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm bằng các quy định thêm các điều luật cụ thể tương tự như thẩm quyền của Hội đồng Giám đốc thẩm, thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm trong Tố tụng dân sự, Tố tụng hình sự. Mục đích của kiến nghị này nhằm giúp cho HĐXX phúc thẩm dễ dàng thuận lợi hơn trong áp dụng pháp luật, thiết kế điều luật sẽ khoa học, dễ tìm hiểu hơn. Đặc biệt, tạo được sự tương thích nhất định trong cách quy định của các luật tố tụng hiện nay.

Thứ hai, cần quy định cụ thể về quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại của HĐXX phúc thẩm

Quy định chính xác, cụ thể thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm trong việc hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại có ý nghĩa quan trọng đối với Tòa án, là cơ sở cho Tòa án ban hành phán quyết chính xác, tránh trường hợp hủy án không có căn cứ, gây kéo dài thời gian giải quyết cũng như ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của các đương sự trong vụ án. Tuy nhiên, Luật TTHC khi quy định về thẩm quyền trên vẫn còn thiếu cụ thể, rõ ràng làm cho việc áp dụng pháp luật thiếu thống nhất giữa các cấp Tòa án và phụ thuộc vào quan điểm chủ quan của HĐXX phúc thẩm. Dựa vào những điểm đã phân tích ở mục 2.3.1, tác giả xin đưa quan điểm như sau: Luật TTHC cần có văn bản hướng dẫn giải thích rõ ràng về “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng”cũng như ranh giới giữa vi phạm nghiêm trọng và chưa tới mức nghiêm trọng hoặc liệt kê những trường hợp cụ thể để các Tòa án thống nhất trong việc áp dụng. Đồng thời, Luật TTHC cần sớm có văn bản hướng dẫn giải thích thế nào là

“chứng cứ mới quan trọng”. Thiết nghĩ việc bổ sung này là rất quan trọng, bảo đảm cho việc hủy Bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại được chính xác, đúng luật.

Thứ ba, Luật TTHC cần nhanh chóng bổ sung quyền hạn hủy một phần bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết lại vào Khoản 3 Điều 241. Trên tinh thần tham chiếu quy định về thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm vụ án dân sự tại Khoản 3 Điều 308 Bộ Luật TTDS, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định tại Khoản 3 Điều 241 Luật TTHC như sau: “Hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại trong trường hợp có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng hoặc phải thu thập chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án cấp phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”. Với sự cải sửa này chắc chắn sẽ tạo được căn cứ pháp lý chính thống để HĐXX phúc thẩm ra phán quyết hủy một phần Bản án sơ thẩm chuyển hổ sơ cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại. Đồng thời, bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật thống nhất.

Thứ tư, Luật TTHC cần phải bổ sung thêm các căn cứ HĐXX phúc thẩm đình chỉ giải quyết vụ án và hủy bản án sơ thẩm tại Điểm b Khoản 1 Điều 234 vào Khoản 4 Điều 241

Kiến nghị này của tác giả sẽ khắc phục được việc tản mạn quy định của luật, giúp cho Tòa án dễ dàng áp dụng pháp luật, đảm bảo trật tự tư duy logic trong thiết kế các điều khoản của pháp luật. Đồng thời, còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc tìm hiểu nghiên cứu pháp luật. Hơn nữa, kiến nghị này của tác giả đã có sự tham chiếu quy định của Luật Tố tụng dân sự hiện hành khi luật này đề cập đến quyền hủy bản án sơ thẩm và đỉnh chỉ giải quyết vụ án của HĐXX phúc thẩm vụ án dân sự tại Điều 311.

Ngoài ra, cùng với kiến nghị trên đây, văn bản hướng dẫn Luật TTHC cũng cần có điều khoản xác định rõ trường hợp nào HĐXX ban hành bản án hành chính phúc thẩm, trường hợp nào ban hành Quyết định về hủy Bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Vì hiện nay, theo nghiên cứu các Bản án phúc thẩm và quyết định phúc thẩm tác giả nhận thấy giữa các Tòa án chưa có sự thống nhất, có Tòa án sử dụng Bản án với phần phán quyết hủy Bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án nhưng cũng có Tòa lại sử dụng thể thức là quyết định phúc thẩm khi có căn cứ quy định tại Khoản 4 Điều 241 Luật TTHC. Mặc dù danh mục 62 biểu mẫu ban hành kèm Nghị quyết 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/1/2017 của HĐTP-TANDTC có quy định thể thức ban hành quyết định hủy Bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án khi có căn cứ tại Điểm b Khoản 1 Điều 234

nhưng lại không quy định chính thức về thể thức là quyết định hay Bản án hành chính phúc thẩm khi có căn cứ quy định tại Khoản 4 Điều 241 Luật TTHC. Do vậy, tác giả kiến nghị cần phải có hướng dẫn chính thức trong danh mục biểu mẫu nhằm bảo đảm sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật.

Thứ năm, sửa đổi các quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm Từ những bất cập đã nêu tại mục 2.3.2 trên đây, tác giả kiến nghị sửa quy định tại Khoản 5 Điều 241 Luật TTHC như sau: Hội đồng xét xử phúc thẩm đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu việc xét xử phúc thẩm vụ án cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt trừ trường hợp có đơn xin xét xử vắng mặt, vì sự kiện bất khả khảng hoặc trở ngại khách quan hoặc có người đại diện tham gia phiên tòa. Trong trường hợp vụ án không có người kháng cáo khác, không có Viện kiểm sát kháng nghị thì bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật kể từ ngày Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm.”

Kiến nghị này giải quyết được các vướng mắc đã trình bày, cụ thể bảo đảm được sự thống nhất giữa quy định tại Điểm d Khoản 1 Điều 229 và Khoản 2 Điều 223 Luật TTHC, tạo điều kiện thuận lợi cho việc nêu căn cứ pháp lý để HĐXX phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Bên cạnh đó, kiến nghị này còn khắc phục được hạn chế khi không đề cập đến trường hợp người kháng cáo vắng mặt vì lý do chính đáng, trở ngại khách quan, bảo đảm quyền tham gia tố tụng của người kháng cáo.

Mặt khác, kiến nghị còn khắc phục được việc hạn chế khi Luật TTHC xác định Bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật mà không loại trừ khả năng vụ án có người khác kháng cáo hoặc có VKS kháng nghị, bảo đảm được tính chính xác của pháp luật, tránh việc hiểu sai lệch quy định của pháp luật.

Ngoài ra, tác giả cũng xin đề xuất cần phải bổ sung căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính tại Khoản 2 Điều 229 vào Khoản 5 Điều 241 Luật TTHC. Mục đích kiến nghị này là để việc áp dụng pháp luật được dễ dàng và cả hai căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm này đều là căn cứ làm Bản án sơ thẩm được phát sinh hiệu lực. Kiến nghị này cũng có sự tham khảo của Bộ Luật Tố tụng dân sự hiện hành tại Điều 321.

Thứ sáu, Luật TTHC cần bổ sung quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm như sau “Việc đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án trước khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm do Thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa ra quyết định, sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì do Hội đồng xét xử ra quyết định”.

Thứ bảy, cần bổ sung quy định về trường hợp người khởi kiện có yêu cầu rút toàn bộ yêu cầu khởi kiện tại cấp phúc thẩm mà không cần ý kiến của người bị kiện. Bởi như đã phân tích, việc rút đơn khởi kiện là quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong vụ án hành chính. Trong giai đoạn sơ thẩm, người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần có sự đồng ý của người bị kiện (điểm b, c khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính). Trong khi đó giai đoạn phúc thẩm, việc người khởi kiện rút đơn khởi kiện lại phụ thuộc vào ý kiến của người bị kiện, của các đương sự khác.

Thứ tám, kiến nghị hoàn thiện thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm đối với quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị tại Khoản 5 Điều 243 Luật TTHC năm 2015

Luật TTHC cần nhanh chóng có hướng dẫn quy định cách thức xử lý khi có trường hợp sau khi đương sự kháng cáo đối với quyết định đình chỉ hoặc tạm đình chỉ của Tòa án cấp sơ thẩm, đương sự lại đồng thời vừa làm đơn xin rút kháng cáo vừa có đơn xin rút luôn đơn khởi kiện. Hiện nay, có hai ý kiến nêu ra để xử lý trường hợp này đó là: Ý kiến thứ nhất cho rằng, HĐXX áp dụng Điểm a Khoản 5 Điều 243 để giữ nguyên quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm. Ý kiến thứ hai cho rằng, nếu đương sự vừa rút đơn kháng cáo, vừa rút đơn khởi kiện thì áp dụng quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015 ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần xem xét viêc rút kháng cáo nữa14. Dù hai ý kiến trên đều có những lập luận nhất định tuy nhiên vẫn cần sự hướng dẫn cách thức xử lý của chính nhà làm luật.

Bên cạnh đó, tác giả cũng xin đề xuất pháp luật TTHC cần phải quy định thêm thẩm quyền của Tòa án cấp phúc thẩm khi xem xét giải quyết phúc thẩm Quyết định sơ thẩm của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị đó là thẩm quyền: “đình chỉ giải quyết vụ án” và quy định cụ thể chi tiết hơn các trường hợp khi áp dụng tại Khoản 5 Điều 243.

Thứ chín, Phạm vi thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án chỉ dừng ở mức độ tuyên xử bác yêu cầu của người khởi kiện hoặc hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu kiện hoặc buộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chấm dứt hành vi trái pháp luật... để họ thực hiện lại trách nhiệm công vụ theo quy định của pháp luật, gây tâm lý không thoải mái sau khi Tòa án giải quyết nếu yêu cầu khiếu kiện được chấp nhận thì quyền, lợi ích của người khiếu kiện cũng chưa được giải quyết. Vấn đề này cũng cần được nghiên cứu khi xây dựng pháp luật tố tụng hành chính, cần có chế tài buộc người có thấm quyền có trách nhiệm phải sửa đổi quyết định hành chính, hành vi hành chính.

14 Tham luận tại Hội nghị triển khai công tác Tòa án năm 2017: “thực tiễn công tác giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm về vụ án hành chính năm 2017 và một số đề xuất, kiến nghị”, tr.39

Thứ mười, sửa đổi các quy định về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật

Quy định của Luật TTHC năm 2015 cho phép HĐXX phúc thẩm khi phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ có văn bản báo cáo lên Chánh án Tòa án theo quy định của pháp luật để thực hiện quyền kiến nghị là một điểm mới. Tuy nhiên, cần phải sửa đổi để phù hợp hơn với thực tiễn:

Như ở trên phần bất cập đã phân tích, có thể thấy rằng phạm vi kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật tại Khoản 7 Điều 241 và Khoản 1 Điều 114 Luật TTHC có sự khác biệt. Phạm vi kiến nghị của HĐXX phúc thẩm rộng hơn phạm vi quy định tại Khoản 1 Điều 114. Và cách quy định như vậy là phù hợp, đã bao quát hầu hết các văn bản có liên quan đến tố tụng hành chính mà khi có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên đều có thể bị HĐXX phúc thẩm kiến nghị hoặc đề nghị người có thẩm quyền theo quy định tại Điều 112 thực hiện việc kiến nghị. Vì vậy, nên sửa đổi Khoản 1 Điều 114 cho phù hợp hơn “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án quy định tại Điều 112 của Luật này đối với các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm…”.

Điểm bất cập đã nêu ở phần trên là chủ thể phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và chủ thể thực hiện quyền kiến nghị (Chánh án Tòa án có thẩm quyền) là hai chủ thể khác nhau. Thực tế thực hiện nên trao quyền kiến nghị cho HĐXX phúc thẩm mà không cần qua Chánh án Tòa án có thẩm quyền.

Lý do của việc trao quyền cho HĐXX phúc thẩm là vì đây là chủ thể trực tiếp giải quyết VAHC nên hơn ai hết chủ thể này hiểu rõ văn bản quy phạm pháp luật có sự mâu thuẫn ở điểm nào và vì sao cần phải kiến nghị. Trong khi đó, Chánh án Tòa án có thẩm quyền lại không là người trực tiếp giải quyết VAHC, không thể hiểu rõ sự mâu thuẫn của văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trong quá trình giải quyết VAHC. Nếu Chánh án Tòa án đồng quan điểm với HĐXX phúc thẩm thì quyền kiến nghị sẽ được