Quyền lập pháp – quyền thông qua luật, bản thân nó vốn được giới hạn trong một quy trình từ việc đề ra các sáng kiến lập pháp cho đến lúc một đạo luật được ban hành. Thực tiễn cho thấy, quyền này được biểu hiện ở nhiều phương diện khác nhau nhưng tập trung và đầy đủ nhất là ở quy trình lập pháp. Nói khác đi, muốn kiểm soát quyền lập pháp, cần phải minh định phạm vi của quyền lập pháp, quy định rõ quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập pháp15. Theo logic đó, khi nghiên cứu quyền lập pháp cần tập trung đề cập đến quy trình lập pháp.
Đại từ điển Tiếng Việt định nghĩa “quy trình là các bước phải tuân thủ khi tiến hành một công việc nào đó”16. Suy rộng ra, quy trình lập pháp là các bước, các giai đoạn cần tiến hành theo một trật tự hợp lý, chặt chẽ, khoa học do luật quy định nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt nhất. Tùy vào đặc điểm tình hình riêng, mỗi quốc gia có những quy trình lập pháp với những nét khác biệt nhau, tại Việt Nam, quy trình lập pháp bao gồm 6 giai đoạn sau đây:
Giai đoạn 1: Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Trong giai đoạn này, chủ thể có quyền đề nghị kiến nghị về luật, pháp lệnh (đưa sáng kiến lập pháp) bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh17. Riêng đối với đại biểu Quốc hội có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trong đó, phải nói rõ sự cần thiết phải ban hành luật, đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản đó. Thời gian gửi kiến nghị, đề nghị chậm nhất vào ngày 01 tháng 3 của năm trước. Sau đó, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban pháp luật trong việc thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Sau khi kết thúc việc thẩm tra, Ủy ban Thường vụ
15 Nguyễn Minh Đoan (2015), Báo cáo khoa học đề tài cấp Bộ: Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Bộ Tư pháp (đã nghiệm thu), tr. 3.
16 Nguyễn Như Ý (chủ biên) (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, tr. 1381.
17 Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Quốc hội lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, thông qua. Trong trường hợp cần thiết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định điều chỉnh Chương trình.
Khác với Việt Nam, sáng kiến lập pháp tại các nước tư sản có thể được bắt đầu từ nhiều nguồn khác nhau: từ sự nghiên cứu thực tiễn của các Nghị sĩ, các ủy ban của Nghị viện, từ sự phân tích chính sách của Chính phủ hoặc thông điệp của Tổng thống, từ thực tiễn xét xử của ngành tư pháp. Chẳng hạn, ở Canada ý tưởng về xây dựng một đạo luật có thể bắt nguồn từ công chúng (qua thư ngỏ, các kiến nghị, các cuộc thảo luận), Nội các, các cơ quan công quyền, các Nghị sĩ, các cơ quan tòa án. Các ý tưởng lập pháp ở Thụy Điển bắt nguồn từ các kênh thông tin từ các tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng phái chính trị, các bộ trong Chính phủ. Ở Hoa Kỳ, pháp luật không hạn chế sự tham gia của các cử tri trong việc gửi các kiến nghị đến các Nghị sĩ để đề nghị xây dựng một đạo luật mới. Hiến pháp Hoa Kỳ (Tu chính Hiến pháp lần 1) đã đảm bảo quyền này cho công dân Hoa Kỳ.
Giai đoạn 2: Soạn thảo luật, pháp lệnh
Căn cứ vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo18 trong các trường hợp: dự án Luật có nội dung liên quan đến nhiều ngành nhiều lĩnh vực;
dự án Luật do Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình và dự án Luật do đại biểu Quốc hội trình, thành phần Ban soạn thảo do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của đại biểu Quốc hội. Đối với các dự thảo Luật do Chính phủ trình thì Chính phủ giao cho một Bộ hoặc cơ quan ngang Bộ chủ trì soạn thảo và thành lập ban soạn thảo. Trường hợp dự thảo Luật do các cơ quan, tổ chức khác trình thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm thành lập ban soạn thảo.
Trong quá trình soạn thảo dự án Luật, cơ quan, tổ chức, chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.Việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua trang thông tin điện tử của Quốc hội, Chính phủ, của các cơ quan chủ trì soạn thảo và các phương tiện thông tin đại chúng. Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý bằng văn bản. Trong đó, Bộ Tài chính có
18 Điều 52 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
trách nhiệm góp ý về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ góp ý về nguồn nhân lực; Bộ Tài nguyên môi trường góp ý về đánh giá tác động đối với môi trường…19
Trong giai đoạn này, Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án Luật do Chính phủ trình. Sau khi có thẩm định của Bộ Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự án Luật trước khi trình Chính phủ.
Chính phủ xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định việc trình dự án Luật ra Quốc hội20. Đối với các dự án Luật không do Chính phủ trình, Chính phủ cho ý kiến bằng văn bản.
Về điểm này, quyền trình dự án Luật của Việt Nam và Liên bang Nga có nét tương đồng ở chỗ chỉ trao cho một số chủ thể pháp luật nhất định. Thông thường các chủ thể sau đây có quyền sáng kiến pháp luật: các Nghị sĩ, các ủy ban của Nghị viện, Chính phủ, Nguyên thủ quốc gia… Chẳng hạn, Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định các chủ thể sau đây có quyền trình sáng kiến lập pháp: Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, các thành viên Hội đồng Liên bang, đại biểu Đuma Quốc gia, Chính phủ Liên bang Nga, các cơ quan lập pháp (đại diện) của các chủ thể Liên bang Nga. Quyền sáng kiến lập pháp cũng thuộc về Toà án Hiến pháp Liên bang Nga, Toà án Tối cao Liên bang Nga, Toà án Trọng tài Tối cao Liên bang Nga về những vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan này21.
Giai đoạn 3: Thẩm tra dự án Luật
Đây là giai đoạn quan trọng nhất của quy trình lập pháp tại Việt Nam, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án Luật thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách. Nội dung thẩm tra bao gồm việc xem xét phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo, bóc tách những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, xem xét sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật và cuối cùng là tính khả thi của dự thảo đó22.
19 Điều 57 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
20 Điều 58 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
21 Điều 104 Hiến pháp Liên bang Nga 1993.
22 Điều 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Ngoài ra, Ủy ban pháp luật có trách nhiệm thẩm tra để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án Luật với hệ thống pháp luật. Ủy ban Các vấn đề xã hội thẩm tra việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án Luật23.
Ở bước này, đa số các nước theo chế độ Cộng hòa Nghị viện, Cộng hòa lưỡng tính và Quân chủ lập hiến chia ra thành hai lần đọc. Lần đọc thứ nhất thường đơn giản vì trong lần đọc này người ta chỉ xem xét có cần thiết hay không dự án Luật này. Dù vậy, thủ tục này không mang tính bắt buộc đối với các nước Cộng hòa Tổng thống vì ở những nước này người ta có thể chuyển ngay các dự án Luật có các ủy ban của Nghị viện. Lần đọc thứ hai, được thực hiện ở các nước theo chế độ quân chủ hoặc cộng hòa đại nghị nhất là các nước theo mô hình của Anh như Canada, Australia,… với mục đích thảo luận những nguyên tắc cơ bản của dự án Luật và chuyển các dự án Luật đó cho các ủy ban có liên quan. Đây là giai đoạn xem xét nội dung chính sách của dự án Luật, chưa đi vào chi tiết câu chữ của dự án Luật. Sau lần đọc thứ hai Nghị viện phải chọn lựa một trong các quyết định sau đây: chuyển dự án Luật đến các ủy ban của Nghị viện để thẩm tra sâu hơn các dự án Luật; hoặc bác bỏ dự án Luật (vì nhiều lý do khác nhau như nội dung của dự án Luật vi hiến, nội dung không thuộc thẩm quyền của Nghị viên, nội dung không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội,…); hoặc tạm hoãn xem xét dự án Luật trong một thời gian nhất định.
Giai đoạn 4: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến về dự án Luật Giai đoạn này nhằm đảm bảo đưa trình dự án Luật ra Quốc hội được chuẩn bị chu đáo, đúng quy trình luật định và nâng cao chất lượng của dự án Luật. Trên cơ sở ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý hoàn thiện dự án.
Đối với các nước tư sản, giai đoạn xem xét các dự án Luật được thực hiện tại các Ủy ban của Nghị viện mà không giao cho một Ủy ban Thường vụ Quốc hội như Việt Nam. Đây là giai đoạn dự án Luật được xem xét một cách kỹ lưỡng và chi tiết.
Do đó, việc duy trì các Ủy ban mạnh là điều kiện thiết yếu làm cho hoạt động lập pháp của Nghị viện đạt được hiệu quả cao nhất, bởi chỉ trong các Ủy ban với sự chuyên môn hóa cao các Nghị sĩ mới phát huy được hết năng lực của mình.
Giai đoạn 5: Thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua
23 Điều 68, Điều 69 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội.
Đối với dự án Luật thông qua tại một kỳ họp thường có nội dung đơn giản, chủ yếu là sửa đổi, bổ sung một số điều. Phần lớn các dự án Đối với dự án thông qua tại hai kỳ họp là phổ biến.
Đối với trình tự xem xét thông qua dự án Luật tại một kỳ họp24 phải thực hiện theo các bước sau đây: Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, thuyết trình về dự thảo; Đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể những nội dung cơ bản. Trước đó có thể thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội; Cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa trình dự án Luật có thể giải trình thêm trong quá trình Quốc hội xem xét, thảo luận; Đối với những vấn đề quan trọng và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án Luật thì Quốc hội tiến hành biểu quyết theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Sau khi dự án Luật được Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý; Ủy ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo; Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo Luật; và Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực.
Đối với trình tự xem xét thông qua dự án Luật tại hai kỳ họp25 quy trình được phân chia thành hai phần riêng biệt. Tại kỳ họp thứ nhất: Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội thuyết trình dự án Luật; Đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể về những nội dung cơ bản, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án Luật trước đó có thể thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội; Những vấn đề cơ bản, những vấn đề lớn quan trọng của dự án Luật còn có ý kiến khác nhau thì Quốc hội biểu quyết theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo đoàn thư ký kỳ họp tổng hợp ý kiến của đại biểu và kết quả biểu quyết làm cơ sở chỉnh lý dự thảo. Trong thời gian giữa 2 kỳ họp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo. Tại kỳ họp thứ hai: Đại diện Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình bày báo cáo giải trình tiếp thu chỉnh lý dự thảo;
Quốc hội thảo luận về những nội dung còn có ý kiến khác nhau của dự án Luật; Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo; Thường trực Ủy ban Pháp luật chủ trì, phối hợp với cơ quan chủ trì thẩm tra;
24 Điều 74 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
25 Điều 75 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
cơ quan, tổ chức trình dự án tổ chức rà soát để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật; Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo Luật; và Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực.
Đối với giai đoạn này, các nhà nước tư sản tiến hành thực hiện hai bước:
Thứ nhất, sau khi các ủy ban đã hoàn thành quá trình xem xét dự thảo Luật của mình, các báo cáo của ủy ban sẽ được trình ra Nghị viện. Mục đích của giai đoạn này là giới thiệu để các thành viên không thuộc ủy ban có thẩm quyền thẩm tra dự án Luật tìm hiểu quá trình thẩm tra của các ủy ban và tạo điều kiện cho các thành viên này đóng góp ý kiến đối với dự án Luật.
Thứ hai, giai đoạn đọc lần ba là giai đoạn Nghị viện xem xét dự án Luật lần cuối cùng trước khi thông qua. Những sửa đổi trong lần đọc này không được trái với những nguyên tắc đã được thông qua trước đó. Thông thường, lần đọc này ngắn hơn lần đọc thứ hai bởi những nguyên tắc chính của dự án Luật đã được Nghị viện quyết định từ trước. Nếu xuất hiện vấn đề phải nghiên cứu thêm thì dự án Luật lại được chuyển về ủy ban để nghiên cứu và bổ sung, sửa đổi một lần nữa. Sau khi xem xét xong dự án Luật, Nghị viện sẽ biểu quyết thông qua dự án Luật. Sau khi được Nghị viện biểu quyết thông qua, dự án Luật sẽ được chuyển cho Tổng thống (hoặc Vua) phê chuẩn và ban hành. Ngoài ra, đối với các nước có mô hình Nghị viện lưỡng viện, dự án Luật được tiếp tục chuyển sang viện thứ hai để xem xét với các thủ tục quy trình như trên với ít nhiều khác biệt. Việc thành lập Nghị viện lưỡng viện được giải thích với nhiều nguyên nhân khác nhau, một trong những nguyên nhân đó là quy trình lập pháp chặt chẽ hơn nhưng đồng thời cũng phức tạp hơn ở các nước theo mô hình một viện. Thượng viện và Hạ viện có những ưu thế khác nhau, tuy nhiên trong lĩnh vực lập pháp thì Hạ viện có ưu thế hơn. Khi hai viện không có cùng quan điểm về một dự án Luật và những cố gắng của hai bên nhằm sửa đổi dự án Luật đó theo ý chí chung của hai viện không đạt được thì một Ủy ban chung của hai viện được thành lập có thành phần các bên ngang nhau. Ủy ban này sẽ sửa đổi dự án Luật sao cho đáp ứng được yêu cầu của hai viện. Nếu ủy ban này cũng không điều hòa được mâu thuẫn của hai bên thì Hạ viện có quyền chung quyết với điều kiện phải có ít nhất 2/3 số Hạ Nghị sĩ bỏ phiếu thuận.
Giai đoạn 6: Công bố Luật