CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM
2.1 Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp trong lịch sử lập hiến Việt
2.1.4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)
Như đã phân tích, Hiến pháp năm 1980 được xây dựng và thông qua trong hoàn cảnh đất nước thống nhất nhưng không tránh khỏi chủ quan, duy ý chí, nóng vội muốn tiến nhanh lên chủ nghĩa xã hội. Vì vậy, các quy định của Hiến pháp còn mang tính giáo điều, rập khuôn theo hình mẫu của Liên Xô và các nước Đông Âu.
Điển hình là cách thức tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa – đề cao Quốc hội toàn quyền, bao biện, làm thay công việc của các cơ quan nhà nước khác, đề cao chế độ trách nhiệm tập thể… dẫn đến khủng hoảng kinh tế -
xã hội của đất nước ta. Vì vậy, để đưa đất nước thoát khỏi tình trạng khủng hoảng, đi dần vào thế ổn định và phát triển, cần thiết phải đổi mới theo chủ trương trọng tâm và đẩy mạnh đổi mới kinh tế, đồng thời đổi mới từng bước và vững chắc cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống chính trị. Hiến pháp năm 1992 ra đời nhằm đáp ứng các yêu cầu trên, đã đánh dấu bước ngoặc đổi mới của đất nước.
Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên khẳng định nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là một bước tiến quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước, lần đầu tiên những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền được tiếp thu và khẳng định trực tiếp như là một nguyên tắc hiến định trong Hiến pháp. Cũng cần nói thêm rằng, mặc dù Hiến pháp năm 1946 cũng vận dụng tinh hoa phân quyền vào việc xây dựng bộ máy nhà nước, nhưng khẳng định trở thành nguyên tắc thì phải nhắc đến Điều 2 Hiến pháp năm 1992.
Theo logic trên, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83). Quốc hội có chức năng lập hiến, lập pháp; quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước…; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Như vậy, dù áp dụng tinh hoa phân quyền nhưng chúng ta vẫn theo mô hình tập quyền ở chỗ đề cao vị trí vai trò của Quốc hội. Quốc hội nhận quyền lực từ nhân dân bằng con đường bầu cử phổ thông đầu phiếu, sau đó phân công quyền lực cho các cơ quan nhà nước khác bằng việc thành lập Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
Ngoài ra, trong lĩnh vực lập pháp, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp ở nước ta.
So với Hiến pháp năm 1980, Hội đồng Bộ trưởng được đổi tên thành Chính phủ với vị trí, vai trò tương đối khác. Cụ thể, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, Chính phủ không còn là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội như trước kia mà thực sự nắm quyền trong lĩnh vực điều hành, quản lý. Tuy vậy, cách thức quy định tính chấp hành của Chính phủ vẫn thể hiện sự phụ thuộc vào Quốc hội. Nói khác đi, Chính phủ do Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Do đó, nó trở thành một bộ phận của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, không có sự độc lập và càng không
thể đối trọng, kiểm soát Quốc hội. Chính phủ chưa thực sự nắm quyền hành pháp mà mới chỉ là chủ thể của quyền hành chính53 do Quốc hội trao cho. Dù vậy, trong lĩnh vực lập pháp, Chính phủ vẫn có quyền trình dự án Luật trước Quốc hội (Khoản 3, Điều 112).
Vẫn như các Hiến pháp năm 1959, 1980, vai trò của Chủ tịch nước vẫn chỉ ở mức tượng trưng, hình thức. Là Nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước thay mặt cho nhà nước về đối nội và đối ngoại. Nhiệm vụ, quyền hạn của chức danh này không lớn như Hiến pháp năm 1946. Điều đáng nói là, về mặt vị trí, Chủ tịch nước không nằm trong bất kỳ nhánh quyền lực nhà nước nào, mà tồn tại như một mắt xích điều hòa, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trong lĩnh vực lập pháp, Chủ tịch nước có nhiệm vụ công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Hiến pháp không trao cho Chủ tịch nước quyền phủ quyết luật như các nước áp dụng học thuyết phân quyền triệt để. Điều này xuất phát từ sự phụ thuộc của Chủ tịch nước vào Quốc hội, được Quốc hội bầu trong số các đại biểu, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan này.
Theo Hiến pháp năm 1992, Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, mô hình Tòa án nhân dân vẫn được tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Về mặt thành lập, Tòa án nhân dân tối cao vẫn phụ thuộc vào Quốc hội bởi Chánh án được bầu trong số các đại biểu Quốc hội, hoạt động theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Các Thẩm phán mặc dù đã thay đổi từ chế độ bầu sang bổ nhiệm những chưa thể độc lập với Quốc hội vì vẫn theo nhiệm kỳ thay vì được bổ nhiệm suốt đời như ở Hoa Kỳ. Bên cạnh đó, dù các Thẩm phán không được Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra nhưng vẫn chịu sự giám sát của cơ quan này. Nhìn chung, Tòa án nhân dân vẫn chưa thể hoàn toàn thoát ly được cơ quan quyền lực nhà nước, chỉ được trao quyền xét xử - quyền tư pháp theo nghĩa hẹp.
Tồn tại bên cạnh Tòa án nhân dân là hệ thống Viện kiểm sát nhân dân được thành lập từ những năm 1959. Mô hình tổ chức của cơ quan này không có gì thay đổi so với Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên có sự thay đổi về chức năng: thực hành quyền công tố và kiểm soát các hoạt động tư pháp (Điều 137). Theo đó, Viện kiểm
53 Cao Anh Đô, tlđd (8), tr. 127.
sát thực hiện chức năng buộc tội và kiểm tra, giám sát hoạt động liên quan đến xét xử. Do vậy, nó không phải là cơ quan thực hiện quyền tư pháp mà chỉ là một cơ quan tham gia vào việc thực hiện quyền này.
Nhìn chung, qua tìm hiểu các quy định của Hiến pháp năm 1992, có thể nhận thấy các đặc điểm sau đây về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước và cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội:
Thứ nhất, Hiến pháp tuy khẳng định và nâng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền lên thành một nguyên tắc của Hiến pháp nhưng áp dụng chưa triệt để. Tập quyền xã hội chủ nghĩa vẫn là nguyên tắc xuyên suốt tồn tại mạnh mẽ trong cách thiết kế bộ máy nhà nước, Quốc hội nhận quyền lực từ nhân dân và phân công cho các cơ quan nhà nước khác thực hiện, các cơ quan này đều “phái sinh” từ quyền lực của Quốc hội. Do đó, việc phân công, phối hợp không phải là yếu tố quyết định trong việc thực hiện quyền lực bởi tất cả đều phụ thuộc vào Quốc hội.
Có chăng, việc Quốc hội trao một số quyền cho Chính phủ, Tòa án là để các cơ quan này thực hiện nhiệm vụ được giao và đương nhiên không có quyền phán xét Quốc hội. Mặt khác, yếu tố kiểm soát lẫn nhau – một thành phần không thể thiếu của học thuyết phân quyền vẫn chưa được thừa nhận, điều này thể hiện rất rõ thông qua mối quan hệ giữa Quốc hội – lập pháp với Chính phủ - hành pháp và Tòa án - tư pháp. Thực tế, việc kiểm soát này chỉ mang tính một chiều từ Quốc hội mà chưa có chiều ngược lại.
Thứ hai, Hiến pháp đã thể hiện được sự phân công trong việc thực hiện quyền lập pháp. Quốc hội do nhân dân bầu ra, tuy nhiên Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến – làm Hiến pháp. Điều này có nghĩa là Quốc hội có thể tự phân công quyền lập pháp cho mình mà không cần nhân dân phúc quyết. Thêm vào đó, phạm vi lập pháp của Quốc hội không có sự giới hạn. Điều này có nghĩa là trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, khi xét thấy cần phải có luật, Quốc hội tự mình ban hành luật để điều chỉnh, ngoài ra Quốc hội có thể mở rộng hoặc thu hẹp nhiệm vụ của mình thông qua việc sửa đổi, ban hành Hiến pháp. Xem xét kỹ hơn, bản thân quyền lập pháp của Quốc hội đã bao gồm một phần quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Bởi lẽ bản chất của hành pháp là phải vạch ra chính sách, đường lối, xây dựng kế hoạch, quyết định việc xây dựng chính sách, chức năng này thuộc về Quốc hội chứ không phải Chính phủ. Bên cạnh đó, nội dung của quyền tư pháp phải bao gồm việc xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan
nhà nước ban hành, thông thường việc này phải trao cho Tòa án nhưng Quốc hội giữ lại cho mình và xem nó như một nội dung của quyền giám sát tối cao54. Từ phân tích trên, có thể thấy việc phân công quyền lập pháp về bản chất hoàn toàn phụ thuộc vào Quốc hội.
Thứ ba, cơ chế phối hợp trong việc thực hiện quyền lập pháp cũng được quy định trong Hiến pháp nhưng vẫn xoay quanh một chủ thể tối cao là Quốc hội. Cụ thể, việc phối hợp thực hiện quyền lập pháp phải được trao cho nhiều chủ thể khác nhau thực hiện, thực tế quyền trình dự án Luật chỉ mới được trao cho Chính phủ.
Xét về bản chất, mặc dù Hiến pháp quy định ngoài Thủ tướng các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế thường những người này đều là đại biểu Quốc hội, chính sự đan xen phức tạp và cơ chế kiêm nhiệm này dẫn đến việc Chính phủ trình dự án cũng không khác gì một nhóm các đại biểu Quốc hội đang thực hiện quyền lập pháp của họ. Trong cơ chế phối hợp này, Chính phủ phải có quyền phủ quyết luật nhưng thực tế lại không thể vì không ngang hàng với Quốc hội. Như vậy, việc tham gia vào quyền lập pháp của Chính phủ thời điểm đó chỉ hiệu quả khi ban hành Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành Hiến pháp, Luật của Quốc hội. Nói đúng hơn là thực hiện quyền “lập pháp ủy quyền” do Quốc hội ủy quyền. Từ đó cho thấy, cơ chế phối hợp này không thực sự rõ ràng mà mang tính chồng chéo, đan xen phức tạp, dẫn đến rất khó quy kết trách nhiệm khi có sai phạm trong lập pháp.
Từ những quan điểm trên, chúng tôi nhận thấy rằng cơ chế phân công, phối hợp trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội thực chất chỉ là một phương thức, cách thức hoạt động giữa các cơ quan nhà nước mà không phải là yếu tố mang tính chất quyết định nhằm mục đích phân quyền để hạn chế lạm quyền như đã phân tích ở phần trước. Quốc hội vẫn là trung tâm của quyền lực nhà nước, lẽ dĩ nhiên không có bất kỳ cơ quan nào đủ tầm để kiềm chế, đối trọng với nó.