CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM
2.3 Một số kiến nghị liên quan về phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội
2.3.2 Thành lập thiết chế bảo hiến độc lập cho Việt Nam
Như đã phân tích ở Chương I, cơ chế bảo hiến được xem là cách thức hữu hiệu để kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. Thực tế, Hiến pháp năm 2013 đã có quy định về vấn đề này theo định hướng “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định93”.
93 Khoản 2, Điều 119 Hiến pháp năm 2013.
Điều này có nghĩa là sẽ có một đạo luật được Quốc hội ban hành để quy định về cơ chế bảo hiến. Đáng tiếc là hiện nay chưa có chương trình xây dựng một văn bản luật nào như vậy. Quy định của Hiến pháp chỉ mang tính chất chung chung, nguyên tắc.
Để thực hiện, Hiến pháp giao lại cho văn bản có hiệu lực thấp hơn là một luật của Quốc hội. Do vậy, trong thời gian sắp tới rất cần ban hành một đạo luật về bảo hiến.
Ngoài ra, Khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 liệt kê các cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp như: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Như vậy, chúng ta chưa có một cơ quan chuyên trách làm nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Điều này làm cho Hiến pháp mất đi tính tối cao và Quốc hội – cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp dễ mắc phải sai lầm khi ban hành các đạo luật vi hiến mà chưa có cơ chế xứng tầm để kiểm tra xử lý. Nhìn lại các cơ quan nhà nước hiện tại, dễ dàng nhận ra rằng không cơ quan nào có khả năng giám sát tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành ngoại trừ chính nó. Do vậy, việc thành lập một cơ quan bảo hiến là phương án có thể cân nhắc thực hiện trong thời gian tới.
Để khắc phục những nhược điểm của mô hình bảo hiến có quá nhiều cơ quan tham gia nhưng không rõ ai như hiện nay nhưng vẫn đảm bảo có cơ quan kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội, đã có đề xuất xây dựng một Hội đồng bảo hiến với tính chất là một cơ quan thuộc Quốc hội, cơ quan này không có chức năng tuyên bố một đạo luật là vi hiến mà chỉ đóng vai trò là “gờ giảm tốc, biển cảnh báo nguy cơ”
giới hạn đối với việc hình thành các quyết sách và thực hiện các hành vi sử dụng quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, theo chúng tôi phương án này không tỏ ra hiệu quả khi Hội đồng bảo hiến vẫn là một bộ phận của Quốc hội.
Như vậy, cần phải nói thêm rằng việc thành lập một cơ quan chuyên trách độc lập có khả năng kiểm tra, giám sát và tuyên bố một văn bản là vi hiến dù rất khó với nguyên tắc xây dựng nhà nước mà ở đó Quốc hội chiếm vị trí tối thượng nhưng vẫn có khả năng thực hiện được. Do đó, việc thành lập một Tòa án Hiến pháp ở trung ương là phương án được nhiều người đồng tình. Theo đó, Tòa án Hiến pháp hoạt động theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân thủ Hiến pháp ( chứ không phải tuân theo
pháp luật như Tòa án nhân dân các cấp khi xét xử các vụ án dân sự, hình sự, kinh tế)94.
Tóm lại, để hoàn thiện cơ chế bảo hiến hiện nay của Việt Nam, cần thành lập ra Tòa án Hiến pháp. Về mặt tổ chức, cơ quan này chỉ được thành lập ở trung ương nhằm bảo đảm hoạt động bảo hiến được thực hiện tập trung, có hiệu lực và hiệu quả. Tổ chức của cơ quan này gọn nhẹ, chỉ bao gồm một số Thẩm phán và bộ máy giúp việc. Đối với nhiệm kỳ của Thẩm phán, cần quy định không phụ thuộc vào nhiệm kỳ của Quốc hội, trong quá trình xét xử, Thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp.
94 Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp, kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, Nxb Giáo dục Việt Nam, tr.300.
Tiểu kết Chương 2
Như vậy, quá trình xây dựng cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội nước ta phải trải qua một quá trình lịch sử lập hiến lâu dài.
Mặc dù cơ chế này chưa được ghi nhận chính thức trong Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 nhưng các bản Hiến pháp trên đều có quy định cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp. Chỉ đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các nhà lập hiến mới chính thức ghi nhận nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là bước tiến bộ vượt bậc trong lịch sử lập hiến Việt Nam trong việc tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực. Điều này càng được thể hiện nhiều hơn khi Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa và phát triển thêm nguyên tắc này tại Điều 2: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Từ đây, nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp như một minh chứng cho việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách hiệu quả, tránh lạm quyền, tùy tiện.
Qua Hiến pháp năm 2013, Nhân dân phân công cho Quốc hội nắm giữ quyền lập pháp. Trong thời gian vừa qua, công tác lập pháp của Quốc hội đã có nhiều tiến bộ so với trước. Cơ chế phân công, phối hợp nhờ đó mà được thực hiện nhuần nhuyễn hơn. Tuy nhiên thực tiễn hoạt động đã phát sinh không ít những bất cập trong cơ chế phân công, phối hợp quyền lập pháp của Quốc hội. Thêm vào đó, cơ chế kiểm soát quyền lập pháp mới phát sinh đặt ra những vấn đề lý luận và thực tiễn cần giải quyết để hoạt động lập pháp diễn ra thuận lợi. Bằng việc phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động của các cơ quan nhà nước trong quy trình lập pháp, tác giả đã đề xuất các nhóm giải pháp liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp trong từng giai đoạn của quy trình. Đồng thời, đề xuất cơ chế bảo hiến phù hợp với Việt Nam trong giai đoạn sắp tới. Qua đó, cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội được nghiên cứu một cách thấu đáo, kỹ lưỡng. Các kiến nghị đề ra đều có cơ sở để thực hiện nhằm mục tiêu cao nhất là xây dựng nhà nước pháp quyền.