CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM
2.2 Thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp theo Hiến pháp năm
2.2.4 Trong hoạt động cho ý kiến về dự án Luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội 64
Trong tất cả các giai đoạn của quy trình lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đóng vai trò là “người gác cửa” cho hoạt động lập pháp. Nói khác đi, đây là cửa ải cuối cùng của một dự án Luật trước khi được tiếp xúc bởi toàn thể Quốc hội. Do
75 Ủy ban Pháp luật (2017), tlđd (70), tr.7.
76 Điều 67 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
vậy, quy trình này nhằm mục đích đảm bảo việc chuẩn bị dự án được chu đáo, đúng quy trình và chất lượng.
Thời gian vừa qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã hoạt động tương đối chất lượng, tại các phiên họp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội dành thời gian xem xét việc chuẩn bị các dự án Luật trình Quốc hội và chuẩn bị dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017. Các dự án Luật đều được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến thận trọng, kỹ lưỡng, bảo đảm quy trình, thủ tục theo quy định pháp luật.
Với những dự án Luật hồ sơ chưa đầy đủ hoặc còn nhiều ý kiến khác nhau, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã yêu cầu cơ quan liên quan nghiên cứu, tiếp thu, hoàn chỉnh hồ sơ, báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp tục cho ý kiến. Đối với các dự án trình thông qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan trình dự án và các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, chỉnh lý dự thảo Luật, gửi xin ý kiến đại biểu Quốc hội và các Đoàn đại biểu Quốc hội; tổ chức Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách để thảo luận, góp ý kiến về 2 dự án Luật77còn ý kiến khác nhau, làm cơ sở tiếp tục hoàn thiện dự án trình Quốc hội thông qua78. Dù vậy, hoạt động của Ủy ban Thường vụ trong giai đoạn này còn gặp một số khó khăn, bất cập sau đây:
Thứ nhất, liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội trong hoạt động cho ý kiến về dự án Luật Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Một là, Quốc hội phân công cho Ủy ban thường vụ thực hiện nhiệm vụ cho ý kiến về dự án Luật của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trước khi trình Quốc hội nhưng không giới hạn phạm vi các dự án Luật được xem xét. Điều này có nghĩa là, tất cả các dự án Luật đều chỉ do một “người gác cửa” xem xét. Như vậy, đòi hỏi các thành viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải có chuyên môn toàn diện trong tất cả các ngành, các lĩnh vực và điều này hoàn toàn không thể xảy ra. Với số lượng thành viên như hiện nay, giao trọng trách này cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội là quá sức? Hóa giải chuyện này, luật quy định trong các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi xem xét cho ý kiến có dự án phải có đầy đủ các thành phần sau: (i) Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo thuyết trình về nội dung cơ bản của dự án, dự thảo. Đại diện Chính phủ phát biểu ý kiến về dự án, dự thảo không do Chính phủ trình; (ii) Đại diện cơ quan chủ trì thẩm
77 Luật tín ngưỡng, tôn giáo; Luật về Hội.
78 Ủy ban thường vụ Quốc hội (2016), Báo cáo công tác của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2016, tr. 2.
tra trình bày báo cáo thẩm tra, kiến nghị những vấn đề trình ra Quốc hội tập trung thảo luận79. Dù vậy, với khối lượng công việc quá đồ sộ như hiện nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khó có thể xem xét, cho ý kiến một cách thấu đáo, do đó khó tránh khỏi sai lầm trong khâu này. Thời gian vừa qua, có những dự án Luật dù được Quốc hội bấm nút thông qua nhưng sau đó lại phát hiện có nhiều bất cập80, dù trách nhiệm thuộc về nhiều cơ quan tổ chức khác nhau nhưng không thể không nói đến trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Hai là, chưa quy định cơ chế xử lý trong trường hợp dự thảo đã được thẩm tra, sau đó đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến, trong trường hợp cơ quan trình tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và chỉnh lý dự thảo, thì có phải thẩm tra lại không, nhất là trong bối cảnh dự thảo sau khi chỉnh lý đã có sự thay đổi căn bản so với phiên bản được kiểm tra trước đó. Nếu không thẩm tra lại thì có phù hợp với quy định không? Còn nếu thẩm tra lại, trường hợp ý kiến thẩm tra khác với ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì như thế nào? Hoặc luật quy định trong trường hợp cơ quan, tổ chức, Đại biểu Quốc hội trình dự thảo có ý kiến khác với ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định81, nhưng ai sẽ là người báo cáo Quốc hội thì lại chưa có quy định. Đây là những vấn đề cần được nghiên cứu làm rõ.
Thứ hai, liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội trong hoạt động xem xét, cho ý kiến dự án Luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nhìn chung, đây là nhiệm vụ của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được Quốc hội giao cho nhằm mục đích kiểm tra, giám sát lần cuối các dự án Luật trước khi trình biểu quyết thông qua tại kỳ họp Quốc hội. Luật chỉ mới quy định cơ chế kiểm soát một chiều từ Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với các cơ quan trình dự án mà chưa quy định chiều kiểm soát ngược lại một cách mạnh mẽ, có chăng đối với các vấn đề còn nhiều ý kiến tranh cãi thì Quốc hội là cơ quan quyết định cuối cùng. Dù vậy, như đã phân tích chủ thể nào trình ra Quốc hội trong trường hợp còn tranh cãi vẫn là vấn đề chưa rõ ràng. Nếu đó là cơ quan chủ trì xây dựng dự án thì phải có quy định về trình tự thủ tục, còn nếu Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền này thì việc kiểm soát ngược lại trở nên vô nghĩa. Ngoài ra, công dân – chủ thể của quyền lập pháp không được tham gia đóng góp ý kiến trực tiếp vào hoạt động này mà chỉ có thể thực hiện
79 Điều 71 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
80 Luật bảo hiểm xã hội 2014; Bộ luật hình sự số 100/2015/QH13 và Nghị quyết số 109/2015/QH13.
81 Điều 72 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
thông qua vai trò của các thành viên Ủy ban Thường vụ - vốn là đại biểu Quốc hội do mình bầu ra.