CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM
2.3 Một số kiến nghị liên quan về phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội
2.3.1 Kiến nghị về cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát trong việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội theo quy trình lập pháp
Thứ nhất, trong hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Một là, cần nâng cao hơn nữa chất lượng của Đại biểu Quốc hội. Nghiên cứu sửa đổi Điều 22 của Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 về tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội. Theo đó, Khoản 3 nên được sửa lại theo hướng: “Tốt nghiệp đại học hệ chính quy trở lên hoặc tương đương, có chuyên môn, năng lực, sức khỏe, kinh nghiệm công tác và uy tín để thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội”. Việc sửa đổi này còn nhằm mục đích “gạn lọc” bớt các ứng cử viên không phù hợp, giảm tải lượng công việc phải thực hiện của các cơ quan, tổ chức bầu cử. Đồng thời không ảnh hưởng đến nguyên tắc phổ thông trong bầu cử, ứng cử vì phổ thông không có nghĩa là càng nhiều người ứng cử càng tốt. Điều cốt yếu là phải chọn được người
87 Điều 88 Hiến pháp năm 2013.
phù hợp với tính chất công việc của Quốc hội: làm luật và giám sát. Khi chất lượng đại biểu Quốc hội tăng lên, việc sử dụng sáng quyền lập pháp trở nên mạnh dạn hơn, từ đó, nâng cao tỉ lệ kiến nghị sửa đổi, bổ sung thay thế luật. Điều này hoàn toàn phù hợp với các quy định của Hiến pháp và pháp luật cũng như thực tiễn lập pháp thế giới.
Hai là, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung thêm cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: (1) Đối với việc hỗ trợ lập văn bản kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, hồ sơ đề nghị xây dựng luật. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm đảm bảo các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, quyền đề nghị xây dựng luật88; (2) Trong quá trình soạn thảo, đại biểu Quốc hội có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp, cơ quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ trong quá trình soạn thảo89. Tuy vậy, để thuận lợi hơn cho đại biểu Quốc hội, luật cần bổ sung thêm quy định: “mức hỗ trợ do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định chi tiết” vào Điều 33 và Điều 56, bởi lẽ lập pháp là một quy trình vô cùng phức tạp và tốn kém, đây là nguyên nhân làm không ít đại biểu Quốc hội chùn bước khi có ý định xây dựng dự án Luật.
Ba là, cần chú ý hơn nữa đến công tác đánh giá tác động chính sách trước khi lập Chương trình xây dựng luật. Đây là công đoạn bắt buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện, trong đó phải tập trung vào các nội dung trọng tâm theo quy định của luật: “vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có)”90. Thêm vào đó, cần quy định rõ trách nhiệm phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền với đại biểu Quốc hội trong hoạt động đánh giá tác động chính sách và các chế tài cần thiết khi từ chối phối hợp.
88 Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
89 Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
90 Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Ngoài ra, khâu lấy ý kiến nhân dân trước khi đề nghị xây dựng luật phải là việc bắt buộc. Qua việc lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động bởi chính sách, ý kiến của nhân dân được ghi nhận, phản ánh đúng nhu cầu của xã hội. Vì vậy, cần sửa đổi điểm b Khoản 1 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng: Lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, cơ quan, tổ chức có liên quan, Nhân dân và đối tượng khác chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trongđề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Qua đó, nhân dân có thể tham gia kiểm soát quyền lập pháp ngay từ khâu đầu tiên của quy trình lập pháp.
Thứ hai, trong hoạt động soạn thảo dự án Luật
Một là, đẩy mạnh công tác đào tạo cán bộ phục vụ cho công tác soạn thảo dự án Luật ở tầm Bộ, cơ quan ngang Bộ trở lên. Trong đó, phải nâng cao chất lượng đội ngũ chuyên viên ở các Vụ pháp chế của các Bộ nhằm mục đích đảm bảo chất lượng của dự thảo vì thực chất Trưởng ban soạn thảo chỉ là người nắm đầu mối, kiểm tra, giám sát công tác soạn thảo. Vì vậy, muốn dự án Luật được soạn thảo đúng ý đồ nhân dân và thực tiễn của xã hội cần thiết phải chú ý đến công tác giáo dục đội ngũ vừa nắm được quy định pháp luật, vừa có kỹ năng lập pháp thành thạo.
Hai là, hoạt động soạn thảo cần bám sát Chương trình xây dựng luật đã đề ra, trong đó đặc biệt lưu ý đến kết quả phân tích chính sách và đánh giá tác động chính sách. Công tác lấy ý kiến cần được chuẩn bị chu đáo, kỹ càng, việc phản hồi ý kiến được thể hiện một cách minh bạch. Nếu dự án Luật được chuẩn bị tốt thì khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến sẽ không mất nhiều thời gian, nội dung thảo luận được tập trung, thuận lợi cho việc tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản.
Ba là, cần bổ sung quy định về chế độ chịu trách nhiệm của cơ quan soạn thảo một cách cụ thể hoặc dẫn chiếu cho phù hợp. Cụ thể, cần sửa đổi, bổ sung Khoản 1 Điều 54 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án Luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo. Trong trường hợp không bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án Luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, thành viên cơ quan, tổ chức soạn thảo chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật liên quan.”
Bốn là, cần nghiên cứu cơ chế đấu thầu xây dựng dự án Luật, để nhiều chủ thể khác có điều kiện tham gia vào việc xây dựng như các trường đại học, học viện, viện hàn lâm – nơi quy tụ nhiều chuyên gia hàng đầu về luật pháp. Qua đó, bảo đảm quyền tham gia vào các công việc của nhà nước và xã hội cho công dân, đồng thời cũng là một cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát hữu hiệu.
Ngoài ra, Quốc hội cần tham gia nhiều hơn nữa vào quy trình lập pháp bằng việc trực tiếp soạn thảo dự án Luật hơn là chỉ dừng ở mức thẩm tra, thảo luận, thông qua như hiện nay. Điều này hoàn toàn phù hợp với thực tiễn lập pháp của thể giới khi mà lập pháp được xem như là một nghề của đại biểu Quốc hội. Để làm được điều này, phương án khả thi nhất là lập thêm các tiểu ban chuyên trách soạn thảo luật hoặc thành lập các Ủy ban lâm thời để soạn thảo luật khi cần thiết91. Mô hình này không làm cồng kềnh thêm bộ máy bởi thành phần các tiểu ban vẫn là các đại biểu Quốc hội chuyên trách có chuyên môn trong một ngành, lĩnh vực nhất định. Hỗ trợ cho các tiểu ban là đội ngũ chuyên gia đầu ngành về luật pháp.
Thứ ba, trong hoạt động thẩm tra dự án Luật
Một là, cần giảm tải công việc cho cơ quan thẩm tra bằng việc lập kế hoạch, chương trình xây dựng luật hàng năm và bám sát nội dung kế hoạch. Bên cạnh đó, về mặt cơ cấu tổ chức, cần bổ sung thêm số lượng thành viên Thường trực Ủy ban pháp luật nhằm đảm bảo nhân lực phục vụ công tác thẩm tra.
Ngoài ra, cần thành lập thêm các Ủy ban lâm thời của Quốc hội để thẩm tra các dự án Luật. Nhiệm vụ, quyền hạn và thời hạn tồn tại của Ủy ban lâm thời này cần được quy định rõ trong quyết định thành lập. Có sự phối hợp đó, Ủy ban pháp luật và Hội đồng dân tộc được chia sẻ bớt công việc, từ đó giảm áp lực nghiên cứu, thẩm tra gấp dự án Luật, giảm thiểu được sai sót, các báo cáo thẩm tra được nâng cao về chất lượng.
Hai là, cần có cơ chế xử lý nghiêm các trường hợp chậm nộp hồ sơ thẩm tra ngoài cơ chế quy định của Luật ban hành văn bản pháp luật năm 2015 như hiện nay:
“Cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự án, dự thảo khi chưa đủ các tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định tại khoản 1 và khoản
91 Cũng có ý kiến cho rằng nên thành lập thêm một cơ quan soạn thảo dự án luật duy nhất trực thuộc Chính phủ chuyên làm nhiệm vụ soạn thảo dự án cho tất cả các ngành, lĩnh vực hiện nay. Theo chúng tôi, ý kiến này không khả thi vì: (i) Bộ máy hành pháp trở nền cồng kềnh trong bối cảnh chúng ta đang muốn xây dựng một bộ máy ít người, hoạt động hiệu quả; (ii) Giao quá nhiều thẩm quyền lập pháp – vốn của Quốc hội cho Chính phủ - cơ quan hành pháp sẽ làm mờ nhạt chức năng làm luật của Quốc hội.
2 Điều này”92. Cụ thể, đối với các trường hợp chậm trễ ngoài việc không tiến hành thẩm tra dự án, cơ quan thẩm tra báo cáo với Ủy ban Thường vụ Quốc hội để xem xét xử lý.
Ba là, cần mời các chuyên gia hàng đầu về ngành, lĩnh vực đang xây dựng dự án tham gia giai đoạn thẩm tra dự án Luật với vai trò cố vấn cao cấp, qua đó tạo cơ chế để nhân dân có điều kiện tham gia vào bước này của quy trình lập pháp. Đồng thời, đối với các trường hợp thường xuyên vắng các phiên họp thẩm tra, cần có cơ chế xử lý nghiêm khắc theo quy định của luật cán bộ, công chức cũng như các quy định pháp luật khác có liên quan.
Thứ tư, trong hoạt động cho ý kiến dự án Luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Một là, cần bổ sung thêm quy định về việc thẩm tra lại dự án trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội có ý kiền đề nghị cơ quan soạn thảo tiến hành chỉnh lý lại dự án. Tuy nhiên cần quy định tỉ lệ hợp lý theo hướng, nếu có sự thay đổi nhiều hơn 50% so với dự án cũ thì mới thực hiện thẩm tra lại. Cụ thể, cần bổ sung quy định tại Khoản 1, Điều 72 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 như sau:
“1.Trên cơ sở ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo.
Đối với dự án, dự thảo do Chính phủ trình thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền trình có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo, trừ trường hợp cần báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền đề nghị thẩm tra lại dự án, dự thảo sau khi được chỉnh lý nếu xét thấy cần thiết.”
Hai là, cần sửa đổi bổ sung Khoản 3 Điều 72 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quy định rõ chủ thể trình Quốc hội xem xét quyết định trong trường hợp cơ quan soạn thảo có ý kiến khác với ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cụ thể như sau:
92 Khoản 3, Điều 64 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
“2. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, dự thảo nghị quyết có ý kiến khác với ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì Ủy ban Thường vụ báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất để xem xét, quyết định .”
Ba là, cần quy định cơ quan soạn thảo có quyền rút dự án Luật ra khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong trường hợp có quá nhiều ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Quy định này thể hiện sự tác động ngược trở lại cơ quan soạn thảo đối với Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, còn giảm tải công việc cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tạo điều kiện để cơ quan soạn thảo có thêm thời gian nghiên cứu, chỉnh lý, bổ sung dự thảo.
Bốn là, cần thành lập thêm các cơ quan giúp việc cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc tăng cường thêm nhân sự cho văn phòng Ủy ban Thường vụ Quốc hội, việc tuyển chọn con người cần phải có tiêu chí rõ ràng, đặc biệt ưu tiên những người có trình độ sau đại học về ngành luật. Bên cạnh đó, cần lập các tổ tư vấn cao cấp gồm các chuyên gia hàng đầu ở các ngành, các lĩnh vực nhằm hỗ trợ cho Ủy ban Thường vụ. Ngoài việc giảm áp lực công việc cho Ủy ban Thường vụ, điều này còn tạo điều kiện để người dân tham gia vào giai đoạn này của quy trình lập pháp, cũng là một cơ chế hữu hiệu để kiểm soát việc xây dựng dự án Luật.
Thứ năm, trong hoạt động thảo luận, thông qua dự án Luật
Một là, cần bỏ quy trình thông qua luật tại một kỳ họp vì trên thực tế, ban hành một đạo luật dù lớn hay nhỏ đều cần xem xét một cách thấu đáo, cẩn trọng.
Với áp lực thời gian chỉ một kỳ họp (1 tháng) như hiện nay, để Quốc hội thông qua một đạo luật, đồng thời thực hiện các chức năng khác thì khó tránh khỏi sai lầm.
Con người lúc nào cũng có thể phạm sai lầm, Quốc hội cũng chỉ là tập hợp những con người thì chuyện mắc sai lầm là điều không thể chối cãi. Vì vậy mà, các quốc gia trên thế giới thường xây dựng Quốc hội có 2 viện để ban hành luật một cách cẩn trọng hơn. Trong điều kiện hiện nay của nước ta, việc thay đổi cơ cấu Quốc hội thành 2 viện là rất khó. Do vậy, ý tưởng về việc làm luật tại hai hay ba kỳ họp dễ được chấp nhận hơn. Đương nhiên, việc bỏ quy trình thông qua luật tại một kỳ họp không làm giảm đi khả năng ứng phó của Quốc hội trong việc cần ban hành những đạo luật có tính chất kịp thời. Bởi lẽ, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã bổ sung thêm quy trình mới về thủ tục ban hành tại Chương XII.
Hai là, cần tăng cường thêm tỉ lệ đại biểu chuyên trách hoạt động tại Quốc hội nhằm mục đích tăng cường thêm nhân lực cho hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Với số lượng 169 đại biểu chuyên trách cả trung ương và địa phương như hiện nay
là quá mỏng. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định tại Khoản 2 Điều 23 Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 theo hướng nâng cao tỉ lệ đại biểu chuyên trách từ ít nhất 35% lên 50%. Cụ thể như sau:
“2. Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là năm mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội.”
Khi số lượng đại biểu chuyên trách tăng lên, không chỉ công việc của các Ủy ban được chia sẻ mà trong hoạt động lập pháp cũng khả quan hơn. Khi Quốc hội ngày càng hoạt động chuyên trách, quyền lực nhà nước được nhân dân giao cho ngày càng được sử dụng hiệu quả. Từ đó, cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội ngày càng hữu dụng hơn.
Ba là, cần quy định hoạt động lấy ý kiến nhân dân giữa các kỳ họp Quốc hội đối với dự án Luật là bắt buộc. Tránh trường hợp quy định theo tính chất trao quyền nhưng lại không tạo cơ chế thực hiện như hiện nay. Cụ thể, cần bỏ cụm từ “nếu có”
tại điểm b Khoản 2 Điều 76 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“Tổ chức lấy ý kiến Nhân dân về dự án Luật theo quyết định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (nếu có)”. Ngoài ra, đối với các dự án Luật quan trọng, cần quy định thêm hình thức trưng cầu dân ý do Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện khi xét thấy cần thiết. Như vậy, nhân dân được thể hiện tâm tư, nguyện vọng của mình trước khi dự án Luật được thông qua. Dự án Luật sau khi được thông qua mang hơi thở của cuộc sống vì nó là kết tinh ý chí của nhân dân.
Thứ sáu, trong hoạt động công bố luật
Cần tăng cường hơn nữa nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong hoạt động công bố luật thông qua quy định về quyền đề nghị xem xét lại một luật của Quốc hội trong trường hợp Chủ tịch nước phát hiện ra các vấn đề trái với Hiến pháp. Tuy nhiên, với vị thế của Quốc hội và Chủ tịch nước hiện nay là rất khó, do đó, cần thành lập ra một cơ quan mới có chức năng bảo hiến mà Chủ tịch nước là thành viên hoặc nắm giữ chức vụ đứng đầu cơ quan bảo hiến. Vấn đề này sẽ được đề cập rõ hơn trong phần tiếp theo của luận văn.