CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI THEO CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM
2.2 Thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp theo Hiến pháp năm
2.2.1 Trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật
So với các bước còn lại của quy trình lập pháp, hoạt động lập chương trình xây dựng luật là giai đoạn khởi thủy cho việc ban hành các luật trong mỗi nhiệm kỳ của Quốc hội. Trong những năm vừa qua, hoạt động này đã tỏ ra khá hiệu quả khi đầu mỗi nhiệm kỳ Quốc hội đều lập chương trình xây dựng luật (theo nhiệm kỳ) và lập chương trình xây dựng luật hàng năm. Chính phủ tỏ ra khá chủ động trong việc trình sáng kiến lập pháp. Thực tế cho thấy khoảng 95% các dự án Luật hiện nay xuất phát từ Chính phủ. Lẽ dĩ nhiên, các chủ thể khác chỉ chiếm 5% còn lại, một số Ủy ban của Quốc hội đã chủ trì soạn thảo dự án Luật như: Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường – dự án Luật giao dịch điện tử60; Ủy ban về các vế đề xã hội –
59 Trần Văn Lợi, “Những điểm mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015”, Dự án phát triển lập pháp Quốc gia (NLD), tr. 2.
60 Ủy ban Khoa học, công nghệ và môi trường, Báo cáo tổng kết hoạt động nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, tr.2.
dự án Luật phòng, chống bạo hành gia đình61. Tuy vậy, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật hiện nay vẫn gặp một số bất cập, hạn chế sau:
Thứ nhất, liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp quyền lập pháp của Quốc hội.
Điều 84 Hiến pháp hiện hành trao quyền trình dự án Luật, kiến nghị về luật cho nhiều chủ thể như: đại biểu Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội… nhưng các cơ quan này rất ít khi trình dự án Luật ra trước Quốc hội. Thực tế, đa số các dự án Luật hiện nay là do Chính phủ trình với tỉ lệ là 95%62. Đây là thực trạng không chỉ riêng ở Việt Nam, mà xuất hiện ở hầu hết các nước trên thế giới, do các nguyên nhân sau:
Một là, về bản chất Chính phủ là cơ quan hành pháp, một trong những chức năng của nó là quản lý, điều hành. Vì vậy có thể khẳng định rằng không ai am hiểu tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như Chính phủ nói chung và các Bộ, ngành nói riêng. Chính điều này đã tạo ưu thế cho việc xây dựng các dự án Luật trình Quốc hội bởi luật được ban hành là để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý. Thực tiễn là cơ sở, nền tảng để xây dựng dự án Luật, cũng là thước đo, nơi kiểm nghiệm luật. Trong quá trình quản lý, nếu phát hiện có vấn đề bất cập gây trở ngại cho mình, Chính phủ xây dựng dự án Luật để điều chỉnh vấn đề đó, sẽ sát với thực tế hơn các chủ thể khác.
Hai là, để ban hành luật cần trải qua nhiều quy trình khác nhau rất phức tạp, ở Việt Nam là 6 bước kể từ lúc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho đến khi luật được Chủ tịch nước công bố. Trong đó, có những giai đoạn phải do các chuyên gia – những người có chuyên môn trong lĩnh vực đó trực tiếp xây dựng, thảo luận, góp ý. Thậm chí, dự án Luật có thể được đưa ra cho toàn dân góp ý…quá trình này rất tốn kém về mặt ngân sách. Do đó, chỉ có Chính phủ mới có điều kiện về nhân lực, vật lực để thực hiện mà các chủ thể khác không thể có được ưu thế này. Thực tế cho thấy, các cơ quan như Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội… gặp khó khăn như trình độ chuyên môn chưa sâu, kinh nghiệm quản lý ở một ngành, một lĩnh vực nhất định chưa nhiều, thêm vào đó là chế độ đại biểu
61 Ủy ban về các vấn đề xã hội, Phụ lục 1 Báo cáo tổng kết hoạt động của Ủy ban về các vấn đề xã hội nhiệm kì Quốc hội khóa XII, tr.2.
62 Đinh Xuân Thảo (2013), “Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2+3), tr.8.
kiêm nhiệm còn nhiều, tiềm lực tài chính chưa cao, nên muốn tự mình xây dựng một dự án Luật rất khó khăn.
Ba là, công tác phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong công tác đánh giá tác động, phân tích chính sách cũng như giải pháp thực hiện Chính sách vẫn chưa thành nền nếp. Điều này dẫn đến kết quả đánh giá tác động chính sách vẫn chưa cao, chưa có cơ sở đầy đủ để thuyết minh, giải trình rõ, cụ thể về sự cần thiết phải xây dựng dự án Luật. Hệ lụy là điều này ảnh hưởng rất tiêu cực đến tính ổn định của các Chương trình xây dựng luật. Nhiều trường hợp Chương trình vừa mới được thông qua, đã có đề xuất bổ sung dự án khác hoặc xin rút dự án ra khỏi Chương trình, xin lùi trình dự án chậm hơn hoặc có trường hợp văn bản cần được ban hành trước thì lại chưa được và ngược lại63, dẫn đến việc Chương trình phải điều chỉnh nhiều lần và không thực hiện được toàn bộ, có khi chỉ thực hiện được 70%64, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả công tác lập pháp của Quốc hội.
Thứ hai, liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật.
Như đã phân tích ở trên, cơ chế kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội bao gồm cơ chế bên trong và cơ chế bên ngoài. Cơ chế kiểm soát bên trong đối với Quốc hội trong hoạt động lập chương trình xây dựng luật của Quốc hội xuất phát từ việc Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã giới hạn phạm vi lập pháp của Quốc hội (Điều 15), phạm vi ủy quyền lập pháp của Quốc hội đối với Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 16) và Chính phủ (Điều 19)65. Tuy vậy, cơ chế kiểm soát bên trong vẫn chỉ mang tính một chiều từ phía Quốc hội, các chủ thể khác có quyền trình dự án Luật để Quốc hội xem xét, quyết định nhưng luật không quy định trường hợp nào được quyền từ chối trình dự án Luật khi được phân công hoặc rút dự án Luật ra khỏi Chương trình mà không cần xin ý kiến Quốc hội.
Đối với cơ chế kiểm soát bên ngoài, quyền trình dự án Luật không được trao cho Nhân dân, chủ thể của quyền lực nhà nước nói chung, quyền lập pháp nói riêng.
Người dân chỉ thực hiện quyền này thông qua đại biểu Quốc hội – người đại diện cho mình nhưng bản thân đại biểu lại rất ít khi trình dự án như đã phân tích ở trên.
Ngoài ra, sự tác động của Đảng trong giai đoạn trình dự án Luật, xây dựng chương
63 Trần Văn Tám (2015), “Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, Hội thảo: Góp ý về dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tr.2.
64 Trần Quốc Bình (2013), Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc Gia, tr. 136.
65 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
trình chỉ mang tính chất định hướng chung mà chưa cụ thể bởi cách thức Đảng lãnh đạo nhà nước thông qua đường lối, chủ trương. Do vậy, cơ chế kiểm soát này chưa thực sự mang lại hiệu quả.