1.3. Thực tiễn về việc thực hiện các quyền sử dụng đất ở Việt Nam
1.3.1. Quá trình hình thành, phát triển quyền sử dụng đất ở Việt Nam
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Việt Nam được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý.
Luật Đất đai được ban hành đúng vào thời kỳ đất nước ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa.
Nội dung về QSDĐ của Luật Đất đai 1987 là: Nhà nước giao đất không thu
tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển QSDĐ đai dưới mọi hình thức khác nhau. Luật quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai” (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1987), Luật Đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được chuyển QSDĐ trong các trường hợp: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được QSDĐ ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở.
Theo quy định trên cho thấy, Luật còn gò bó, chưa đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất của các chủ sử dụng đất. Cho nên thực tế vẫn xảy ra hiện tượng mua bán đất đai trá hình theo cách xây dựng một túp lều trên đất để bán, nhưng thực chất là bán đất. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nước chỉ quản lý về mặt pháp luật hành chính đơn thuần, chưa thể hiện đầy đủ quản lý Nhà nước về mặt kinh tế đối với đất đai.
Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tư không chỉ đối với đầu tư trong nước mà cả đối với nước ngoài. Đặc biệt, Quốc hội thông qua Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05- NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp
tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn đã khẳng định cho người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ”.
Hiến pháp 1992 còn quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật” (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Hiến pháp, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội). Do đó, Quốc hội đã đưa việc sửa đổi Luật Đất đai vào chương trình xây dựng pháp luật năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 về cơ bản kế thừa Luật Đất đai 1988 và bổ sung một nội dung mới như một số quyền của người sử dụng đất. Cụ thể Luật cho phép người sử dụng đất được thực hiện 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy, luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của người sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội, qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất đã trả tiền sử dụng đất cho cả thời gian đầu tư hoặc tiền thuê đất đã trả trước còn lại là 05 năm cũng được thực hiện các QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1998), Luật Đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, uỷ ban thường vụ Quốc hội năm 2000 Luật Đất đai lại được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001), Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Luật lần này đã sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về QSDĐ như sau:
- Cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp sang mục đích khác; được chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi đối với đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, nuôi trồng thủy sản, nhưng cũng phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp giá trị QSDĐ theo quy định của pháp luật cũng được bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Nghĩa là người sử dụng đất cũng được thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tư nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn nước ngoài (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001), Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Lê Xuân Bá (2003), “Sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản trong công cuộc đổi mới ở Việt Nam” đã nêu ra nhiều cách tiếp cận về BĐS và thị trường BĐS. Đồng thời, đã đưa ra những đặc điểm, vai trò, tính
tất yếu của sự phát triển thị trường BĐS. Cuốn sách cũng đã phân tích các nhân tố chính của thị trường BĐS gồm cung - cầu, mối quan hệ cung - cầu và sự hình thành giá cả BĐS trên thị trường; các nhân tố tác động tới giá cả BĐS. Các kinh nghiệm quốc tế được nêu ra là một bài học quan trọng trong việc phát triển thị trường BĐS tại thời điểm đó.
Muốn thị trường phát huy đầy đủ chức năng trong lĩnh vực lưu thông thì phải tổ chức tốt hoạt động của các loại của thị trường. Mỗi loại thị trường đều có tính độc lập tương đối lại vừa kiềm chế và thúc đẩy lẫn nhau, trở thành bộ phận hữu cơ của hệ thống thị trường cả nước. Vì vậy để tiếp tục sự nghiệp đổi mới nước ta cần nhanh chóng thiết lập hệ thống thị trường hoàn chỉnh, trong đó có thị trường bất động sản. (Nguyễn Thanh Trà, Nguyễn Đình Bồng, 2005).
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những vướng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật, đồng thời, thế chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội thông nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực từ ngày 01/07/2004. (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2003), Luật Đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Theo bài báo “Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất của người sử dụng đất” Đinh Dũng Sỹ (2003) cho biết: “Quyền sử dụng đất” là một khái niệm có tính sáng tạo đặc biệt của các nhà luật pháp Việt Nam. Trong điều kiện đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân và không thể phân chia thì là thế nào để người dân thực hiện được quyền của mình? Để người dân có thể khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả, đáp ứng được nhu
cầu của sản xuất và đời sống mà lại không làm mất đi ý nghĩa tối cao của tính toàn dân, không mất đi vai trò quản lý với tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước? Khái niệm “quyền sử dụng đất” của “người sử dụng đất” chính là sự sáng tạo pháp luật, giải quyết được mâu thuẫn nói trên và làm hài hòa được các lợi ích của quốc gia, Nhà nước và mỗi người dân. (Đinh Dũng Sỹ (2003), Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất của người sử dụng đất: thực trạng và kiến nghị).
Về QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng, cho QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhượng và bổ sung quyền thừa kế QSDĐ đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của người sử dụng đất, thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển và tích tụ đất đai theo định hướng của Nhà nước. Cụ thể nội dung của QSDĐ như sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSDĐ; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”
(Điều 106) (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2003), Luật Đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).
Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất đai Việt Nam: Luật Đất đai 2003 quy định tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất có các quyền tương ứng với hình thức trả tiền thuê đất hàng năm hay trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Bổ sung quyền được đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở tại Việt Nam.
Qua các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
Luật Đất đai năm 2013 đã thể chế hóa quy định của Hiến pháp về quyền sử dụng đất: “Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ”. Luật dành Chương XI quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, trong đó quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của từng đối tượng sử dụng đất phù hợp với hình thức giao đất, thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và quy định các điều kiện khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Người sử dụng đất có các quyền chung như: được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp;
được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình; được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; có quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai.
Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất tuỳ theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất. (Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Luật Đất đai, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).