Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN HÓA CÔNG VỤ CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG
1.1. Khái quát về văn hóa công vụ của cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân phường
1.1.1. Khái niệm văn hóa công vụ
“Văn hóa” là thuật ngữ xuất hiện rất sớm trên thế giới với những quan niệm khác nhau từ nghĩa đơn giản, sau đó được bổ sung, hoàn thiện. Ở phương Đông văn hóa có nghĩa là làm cho đẹp hơn, ở phương Tây nghĩa gốc là “khai khẩn đất hoang”, sau đó chuyển nghĩa thành “vun trồng cây cối” và bổ sung dần thành “vun trồng trí tuệ”.
Năm 1871, một định nghĩa khoa học đầu tiên về văn hóa được hình thành bởi nhà nhân học Anh Edward B.Taylor, ông cho rằng: “Văn hóa hay văn minh, hiểu theo nghĩa rộng nhất về dân tộc học của nó, là toàn bộ phức thể bao gồm tri thức, tín ngưỡng, nghệ thuật, đạo đức, luật pháp, phong tục và những khả năng, những tập quán mà con người có được với tư cách là thành viên xã hội”[20; tr.17].
Từ đó, nhiều định nghĩa khác về văn hóa xuất hiện như:
Năm 1982, Hội nghị thế giới về chính sách văn hóa UNESCO đã thông qua tuyên bố chung, trong đó khẳng định về văn hóa: “Theo nghĩa rộng nhất của nó, ngày nay văn hóa có thể được xem là toàn bộ phức thể những nét nổi bật về tinh thần, vật chất, tri thức và tình cảm đặc trưng cho một xã hội hay một nhóm xã hội. Nó không chỉ gồm nghệ thuật, văn học mà còn cả lối sống, các quyền cơ bản của con người, các hệ thống giá trị, truyền thống và tín ngưỡng” [20; tr.20].
10
Một định nghĩa khác của Nguyên Tổng Giám đốc UNESCO Federico Mayor về văn hóa khi phát động Thập kỷ thế giới phát triển văn hóa (1988 – 1997): “Văn hóa là tổng thể sống động các hoạt động sáng tạo trong quá khứ và hiện tại. Qua các thế kỷ hoạt động sáng tạo ấy đã hình thành nên một hệ thống các giá trị, các truyền thống và các thị hiếu, những yếu tố xác định đặc tính riêng của mỗi dân tộc” [36; tr.23].
Theo Từ điển Triết học, “Văn hóa là toàn bộ những giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo ra trong quá trình thực tiễn xã hội lịch sử và tiêu biểu cho trình độ đạt được trong lịch sử phát triển xã hội. Theo nghĩa hẹp hơn, người ta vẫn quen nói về văn hóa vật chất (kỹ thuật, kinh nghiệm, sản xuất, giá trị vật chất) và văn hóa tinh thần (khoa học, nghệ thuật và văn học, triết học, đao đức, giáo dục…). Văn hóa là một hiện tượng lịch sử, phát triển phụ thuộc vào sự thay thế các hình thái kinh tế xã hội” [33; tr.1329 – 1330].
Việt Nam là một quốc gia có nền văn hóa lâu đời, có nhiều quan niệm, định nghĩa về văn hóa, trong đó Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đưa ra định nghĩa một cách khái quát về văn hóa, Người viết: “Văn hóa là sự tổng hợp của mọi phương thức sinh hoạt cùng với biểu hiện của nó mà loài người đã sản sinh ra
nhằm thích ứng những nhu cầu đời sống và đòi hỏi của sự sinh tồn”
[19; tr.458].
Xét từ các đặc trưng cơ bản của văn hóa, Giáo sư Trần Ngọc Thêm đưa ra định nghĩa “Văn hóa là một hệ thống hữu cơ các giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo và tích lũy qua quá trình hoạt động thực tiễn, trong sự tương tác giữa con người với môi trường tự nhiên và xã hội”
[27; tr.10].
TS. Huỳnh Văn Thới khi nghiên cứu về Văn hóa công vụ đã đưa ra khái niệm “Văn hóa là toàn bộ các giá trị vật chất và tinh thần do loài người sáng tạo ra cùng phương thức sử dụng chúng vì mục tiêu thúc đẩy sự phát triển của
11
cộng đồng” [28; tr.13]. Ông cho rằng “Bản chất cốt lõi của văn hóa là sự sáng tạo vươn tới cái đúng, cái tốt và cái đẹp, phục vụ phát triển con người và tiến bộ xã hội. Văn hóa vừa là khái niệm chỉ thuộc tính đặc biệt của loài người, do con người sáng tạo ra để phục vụ con người, vừa là khái niệm chỉ trình độ và chất lượng sống của con người trong quá trình phát triển” [28; tr.13].
Như vậy, văn hóa không chỉ là những giá trị về tinh thần mà bao gồm cả các giá trị vật chất, không phải là một hiện tương siêu nhiên mà là do con người sáng tạo ra nhằm đáp ứng các nhu cầu của con người trong đời sống xã hội. Văn hóa tồn tại cùng với sự phát triển của con người hướng đến sự hoàn thiện của cá nhân, tổ chức và toàn xã hội.
1.1.1.2. Các quan niệm về công vụ
Công vụ là một khái niệm rộng, được xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau. Thuật ngữ “công vụ” được người Anh sử dụng chính thức để nói về quản lý thuộc địa ở Ấn Độ và sau đó xuất hiện ở Anh vào năm 1854, để phân biệt với những công việc mang tính chất quân sự [17; tr.13-14].
Trong Từ điển Hành chính công của trường Đại học tổng hợp Stellenbosch Nam Phi đưa ra định nghĩa: “Công vụ bao gồm các cơ quan khác nhau của chính phủ, như các bộ, ngành của nhà nước, các tổ chức doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của Chính Phủ là các cơ quan chịu trách nhiệm về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các quyết định của chính phủ. Đôi khi được dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự của chính phủ là những người có được công ăn việc làm thông qua các tiêu chí phi chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống công tích” [28; tr.24-25].
Định nghĩa này nhấn mạnh công vụ từ phương diện các tổ chức nhà nước, đề cập tới cả các nhân viên dân sự, không trong khuôn khổ hoạt động chính trị.
Ở Việt Nam, công vụ được xem là một loại lao động đặc biệt. Theo cách hiểu truyền thống, công vụ là “việc công” [26; tr.273], là những hoạt động
12
được thực hiện bởi những cá nhân, tổ chức đại diện cho nhà nước, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Công vụ và hoạt động công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do cán bộ, công chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước, nhân dân và xã hội. Tuy nhiên trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam, do đặc thù về thể chế chính trị nên công vụ còn bao gồm cả hoạt động thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội.
Về bản chất, “hoạt động công vụ mang tính công quyền – tính nhân danh quyền lực nhà nước, tức là nhân danh quyền lực của nhân dân, ủy thác cho bộ máy nhà nước thông qua Hiến Pháp và được cụ thể hóa trong hệ thống pháp luật”; về mục đích, “hoạt động công vụ là phụng sự nhân dân, vì phúc lợi của nhân dân”; về khía cạnh pháp lý “hoạt động công vụ mang tính dưới luật”; về phạm vi không gian chủ thể “ không gian thực thi công vụ là công sở, chủ thể thực thi công vụ là đội ngũ cán bộ, công chức” [28; tr.28-31].
TS. Huỳnh Văn Thới trên cơ sở nghiên cứu và phân tích các quan niệm, định nghĩa về công vụ đã khái quát “Công vụ có thể được xem là hoạt động mang tính quyền lực và pháp lý do đội ngũ cán bộ, công chức thực thi, sử
dụng ngân sách nhà nước để tiến hành các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội của một quốc gia, vì mục đích phục vụ nhân dân” [28; tr.31].
Như vậy, ở Việt Nam có thể xem công vụ là hoạt động của cán bộ, công chức để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong phạm vi thẩm quyền được giao; được cấp kinh phí thực hiện từ ngân sách nhà nước; phục vụ nhiệm vụ chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước giao phó; vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
13 1.1.1.3. Quan niệm về văn hóa công vụ
Văn hóa công vụ là tập hợp các giá trị của một nền công vụ, được xã hội thừa nhận và chia sẻ, dần dần những giá trị đó trở thành niềm tin, đạo đức, chuẩn mực của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ.
Văn hóa và công vụ không tách rời mà tác động qua lại lẫn nhau, TS.
Huỳnh Văn Thới phân tích khái niệm văn hóa công vụ trong Sách Văn hóa công vụ ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn đó là “một loại hình của văn hóa”, nói về “sự thẩm thấu của văn hóa vào công vụ, là công vụ có tính văn hóa”,
“là công vụ bao hàm tính văn hóa từ bản chất bên trong của nó”.
TS. Ngô Thành Can trong bài viết Những đặc điểm và giá trị cơ bản của Văn hóa công vụ đã đưa ra định nghĩa: “Văn hóa công vụ được xem là một hệ thống những giá trị, cách ứng xử, biểu tượng, chuẩn mực được hình thành trong quá trình xây dựng và phát triển công vụ, có khả năng lưu truyền và có tác động tới tâm lý, hành vi của người thực thi công vụ” [11].
Văn hóa công vụ cũng có thể được xem là các hoạt động hàng ngày, các cách làm, thói quen, nếp nghĩ được lặp đi lặp lại trong thực thi quyền lực công của các chủ thể nắm giữ gắn liền với chế độ công vụ, phản ánh tính hiện thực của đời sống công vụ thông qua hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong thực thi quyền lực nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của văn hóa dân tộc, đồng thời văn hóa công vụ cũng góp phần làm phong phú giá trị của văn hóa dân tộc, đặc biệt trong hoạt động hành chính nhà nước, thể hiện qua những việc làm cụ thể của đội ngũ cán bộ, công chức với tinh thần trách nhiệm và đạo đức nghề nghiệp.
Từ những nghiên cứu, phân tích lý luận và thực tiễn, TS. Huỳnh Văn Thới định nghĩa: “Văn hóa công vụ là hệ thống biểu tượng, chuẩn mực, giá trị, niềm tin hình thành trong nhận thức, tạo nên tầm nhìn, tác động đến hành vi và lề lối làm việc, cách sống của người thực thi công vụ, của môi trường tổ
14
chức, có khả năng lưu truyền và ảnh hưởng tới chất lượng công vụ”
[28; tr.40-41].
Như vậy, văn hóa công vụ gồm hệ thống biểu tượng, chuẩn mực, giá trị, niềm tin hình thành trong nhận thức: sự tôn trọng; đạo đức; niềm tin; hướng tới phục vụ nhân dân; ý thức trách nhiệm với chính mình, với công việc, với xã hội. Nó có sức mạnh tác động đến hành vi, lề lối làm việc, cách sống của cán bộ, công chức theo chuẩn mực nhất định khi thực thi công vụ. Đồng thời nó có sức lan tỏa trong môi trường chứ không chỉ tác động đến cá nhân; được lưu truyền từ thế hệ này qua thế hệ khác để dần tạo nên một môi trường làm việc có sự hợp tác và đồng thuận cao. Và lẽ đương nhiên, văn hóa công vụ cũng mang đậm bản sắc văn hóa truyền thống dân tộc.
Khi nói đến đặc trưng của một quốc gia, người ta thường nói đến văn hóa của quốc gia đó. Khi nhìn vào sự phát triển của một quốc gia, người ta thường nói đến năng lực quản lý của Nhà nước và đánh giá bằng chính văn hóa công vụ của nền hành chính quốc gia với những biểu hiện rất cụ thể như:
tôn trọng pháp luật, tận tụy phục vụ nhân dân, không quan liêu, hách dịch, cửa quyền, không bè phái, lợi ích nhóm, tham nhũng, lãng phí,…Chính những giá trị tốt đẹp được xây dựng trong hoạt động thực thi công vụ dần trở thành văn hóa công vụ.
1.1.1.4. Đặc điểm văn hóa công vụ
Văn hóa công vụ có ba đặc điểm để nhận dạng và phân biệt trong tổng thể văn hóa nói chung, đó là:
Thứ nhất, tính quyền lực nhà nước. Bởi văn hóa công vụ được thể hiện trong các hoạt động công vụ của cơ quan nhà nước, được nhân dân giao quyền lực thực hiện chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật. Do vậy, việc chấp hành pháp luật, hoạt động đáp ứng các nhu cầu, nguyện vọng chính đáng của nhân dân là một biểu hiện của văn hóa công vụ. Ngược lại những biểu
15
hiện, hoạt động trái pháp luật, lách luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân,.. đều là biểu hiện của phản văn hóa công vụ.
Thứ hai, tính chủ thể thực thi công vụ hay nói cách khác văn hóa công vụ là văn hóa của chủ thể thực thi công vụ. Những giá trị tạo nên văn hóa công vụ không phải từ các yếu tố bên ngoài tạo nên mà từ chính chủ thể thực thi công vụ, tức là đội ngũ cán bộ, công chức với những đặc tính như: trung thực, liêm khiết, trách nhiệm, tận tụy, tôn trọng người dân, văn minh, lịch sự, gương mẫu,…Những đức tính này có thể tự thân chủ thể vốn có hoặc do quá trình rèn luyện, giáo dục trong môi trường văn hóa hình thành.
Thứ ba, tính sáng tạo, linh hoạt trong hoạt động thực thi công vụ. Đây là một đặc điểm của văn hóa công vụ gắn với đặc điểm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các vấn đề phát sinh liên tục đòi hỏi người quản lý phải linh hoạt và sáng tạo trong ứng xử, giải quyết; đồng thời đòi hỏi của người dân đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước ngày càng cao, phong phú, đa dạng đặt yêu cầu cho cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ phải luôn vận động, sáng tạo. Từ đó dần dần tạo nên nét đặc trưng sáng tạo cho văn hóa công vụ.
1.1.1.5. Vai trò của văn hóa công vụ
Từ định nghĩa và đặc điểm của văn hóa công vụ, có thể thấy tầm quan trọng của văn hóa công vụ trong nền hành chính. Văn hóa công vụ có khả năng tác động mạnh mẽ đến động lực làm việc của cán bộ công chức thông qua việc làm cho cán bộ công chức thấy giá trị của mình trong hoạt động công vụ để từ đó toàn tâm toàn ý thực hiện nhiệm vụ được giao.
Trước hết, văn hóa công vụ có vai trò hết sức quan trọng trong cải cách hành chính. Trong 10 năm, từ năm 2001 đến 2011 Thủ tường Chính phủ ban hành 3 văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực cải cách hành chính, đó là:
Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách
16
hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg về ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước và Tháng 11 năm 2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 30C/NQ-CP ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011- 2020. Các nỗ lực cải cách hành chính tập trung vào vấn đề thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy, công vụ, công chức, tài chính công, hiện đại hóa nền hành chính. Vấn đề văn hóa công sở đã được đặt ra nhưng hiện diện bên ngoài, mang tính chất phong trào, cán bộ công chức có thể được trang bị ngày càng đầy đủ hơn về bằng cấp, chứng chỉ, nhưng các giá trị về sự cống hiến, trách nhiệm công vụ, đạo đức công vụ, sự liêm chính, … chưa được hình thành trong nhận thức và hành động của đa số cán bộ, công chức.
Do vậy cải cách hành chính mặc dù có nhiều sự tác động tích cực nhưng vẫn chưa thật sự hiệu quả, bởi lẽ những vấn đề thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy, công vụ, công chức, tài chính công, hiện đại hóa nền hành chính đều phải được thực hiện bởi con người, bởi chính đội ngũ thực thi công vụ.
Và văn hóa công vụ chính là yếu tố bên trong để thúc đầy cán bộ, công chức phát huy vai trò của mình trong tiến trình cải cách hành chính.
Bên cạnh đó, đối với đạo đức và trách nhiệm trong công vụ, văn hóa công vụ có sự tác động rất lớn. Đạo đức của cán bộ, công chức là một yếu tố cấu thành văn hóa công vụ. Đạo đức là những chuẩn mực xử sự được xã hội thừa nhận, được hình thành và vận dụng từ chính thực tế đời sống xã hội và trong hoạt động công vụ, đạo đức công vụ góp vào văn hóa công vụ những chuẩn mực xử sự của cán bộ, công chức, tác động vào các yếu tố khác và được hoàn thiện bởi chính những yếu tố đó trong môi trường công vụ. Ngoài đạo đức, trách nhiệm trong công vụ là một phẩm chất được đề cập nhiều bởi nó có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả hoạt động công vụ. Đó là việc phải làm, là sự ý thức, tự giác, nổ lực trong việc hoàn thành nhiệm vụ được giao, trách