CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM
3.3 Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị
3.3.2 Thực trạng thi hành quy định phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị
Như đã đề cập tại mục 3.3.1, công trình xử lý CTRSHĐT là một thành phần quan trọng trong quản lý CTRSHĐT, vì vậy nó chịu sự chi phối, điều tiết trong chính sách chung của cơ quan QLNN về BVMT từ cấp Trung ương đến địa phương cũng như của các cơ quan QLNN chuyên ngành (về đầu tư, xây dựng, tài chính,…). Vì vậy, để có góc nhìn toàn diện, đầy đủ, trong luận án, tác giả phân tích thực trạng thi hành quy định phân cấp cơ quan QLNN về quản lý CTRSHĐT trước, sau đó đề cập đến QLNN về ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT.
3.3.2.1 Thực trạng thi hành quy định phân cấp cơ quan quản lý nhà nước về quản lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị
a) Ở cấp Trung ương Do có nhiều thay đổi quy định về loại CTR qua quá trình hoàn thiện các Luật BVMT số 52/2005/QH11 [64], số 55/2014/QH13 [67], số 72/2020/QH14
[70] mà chức năng QLNN về chất thải của các bộ, ngành ngày càng rõ nét và cụ thể. Luật BVMT số 72/2020/QH14 đã quy định rõ Bộ TN&MT là cơ quan thống nhất quản lý CTRSH (phù hợp với quyết nghị tại Nghị quyết số 09/NQ- CP [31] ngày 03/2/2019 của Chính phủ). Trong khi, trước đây tại các Luật BVMT số 52/2005/QH11 [64], số 55/2014/QH13 [67], Bộ Xây dựng được giao trách nhiệm phối hợp với Bộ TN&MT và tổ chức thực hiện pháp luật về BVMT trong hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng về xử lý CTR tại đô thị.
Theo Luật BVMT số 72/2020/QH14, Bộ TN&MT có trách nhiệm:
(i) Ban hành: tiêu chí về công nghệ xử lý CTRSH; định mức kinh tế, kỹ thuật về thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH;
(ii) Tổ chức hướng dẫn: phân loại CTRSH; bố trí mặt bằng điểm tập kết, trạm trung chuyển; hướng dẫn mô hình xử lý CTRSH tại đô thị, nông thôn; phương pháp định giá dịch vụ xử lý CTRSH; đóng cửa BCL CTRSH.
Tuy vậy, do nhiệm vụ được giao là quá lớn, bao gồm đủ các lĩnh vực công nghệ, kỹ thuật, tổ chức, kinh tế nên sau khi Luật BVMT số 72/2020/QH14 có hiệu lực, Bộ TN&MT chưa kịp thời ban hành các quy định, hướng dẫn về một số nội dung như định mức kinh tế, kỹ thuật về thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH, trong khi phương pháp định giá dịch vụ xử lý CTRSH đã được Bộ TN&MT ban hành, gây ra nhiều khó khăn nhất định cho các địa phương trong tổ chức thực hiện.
b) Ở cấp địa phương Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh có trách nhiệm [70]:
(i) Ban hành các quy định và tổ chức thực hiện: quy định việc quản lý, phân loại CTRSH; bố trí mặt bằng điểm tập kết, trạm trung chuyển; quy hoạch, bố trí, giao đất để xây dựng và vận hành công trình xử lý CTRSH; quy định giá dịch vụ thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH đã được phân loại và hình thức, mức kinh phí hộ gia đình, cá nhân phải chi trả;
(ii) Bố trí nguồn lực, kinh phí: ĐTXD, vận hành hệ thống thu gom, lưu giữ, trung chuyển, vận chuyển và xử lý CTRSH; hệ thống các công trình, thiết bị phục vụ quản lý CTRSH; xử lý, cải tạo môi trường BCL CTRSH;
(iii) Tổ chức thực hiện: lựa chọn đơn vị thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH.
Luật BVMT số 72/2020/QH14 quy định như vậy, nhưng đến nay các địa phương vẫn còn lúng túng trong việc tổ chức thực hiện, điển hình như:
việc phân loại CTRSH tại nguồn phải hoàn thành trước ngày 31/12/2024 nhưng đến nay khó đảm bảo tiến độ đề ra; thiếu công cụ về định mức kinh tế, kỹ thuật về thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH để lập dự toán chi phí; hạn chế về nguồn lực để ĐTXD các công trình xử lý CTRSHĐT,… Vì vậy, việc quản lý CTRSHĐT ở các địa phương hiện nay vẫn chưa đạt được kết quả tốt.
Nhìn chung, Luật BVMT số 72/2020/QH14 đã quy định cơ bản rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý CTRSH cho từng cấp (Trung ương và địa phương).
Tuy vậy, đến thời điểm hiện nay quá trình thực thi các quy định của pháp luật ([70], [38], [12],…) đã bộc lộ một số hạn chế nhất định cần được nghiên cứu hoàn thiện. Vấn đề này cũng đã được các nhà nghiên cứu hoạch định chính sách, các nhà khoa học khẳng định tại các diễn đàn khoa học được tổ chức gần đây như “Hội thảo khoa học QLNN về CTR”, do Bộ TN&MT tổ chức ngày 08/5/2019; Hội thảo “Công nghệ xử lý CTRSH - Thực trạng và giải pháp” do Bộ Khoa học và Công nghệ tổ chức ngày 09/12/2023; Hội thảo “Kiểm soát
CTR: Chính sách, pháp luật và thực tiễn", do Báo Đại biểu Nhân dân tổ chức
ngày 23/12/2023.
Đối chiếu với quy định hiện hành và các nhận định nêu trên, theo tác giả thực trạng này do một số nguyên nhân như sau:
(i) Việc phân cấp quản lý CTRSHĐT đã được quy định rõ ở cấp Trung ương và địa phương, tuy vậy, mặc dù Bộ TN&MT được giao thống nhất quản lý về CTRSH với trách nhiệm được quy định cụ thể tại Luật BVMT số 72/2020/QH14 nhưng chưa đầy đủ, chưa toàn diện, thể hiện ở nhiều trách nhiệm chưa được đề cập. Ví dụ: việc xây dựng chiến lược, quy hoạch quản lý CTR cấp quốc gia, cấp vùng chưa rõ giao cơ quan nào thực hiện,…
(ii) Cơ chế phối hợp giữa các bộ có liên quan trong quản lý CTRSHĐT chưa rõ nét, vì vậy mà hiệu lực, hiệu quả quản lý chưa cao. Ví dụ: về nguyên tắc, việc hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư theo phương thức PPP thuộc trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tuy nhiên cho đến nay Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ mới ban hành khung pháp lý chung, còn đối với các dự án cụ thể thì giao lại cho các bộ, ngành khác. Vậy trong trường hợp nhiệm vụ quản lý CTRSH được giao cho Bộ TN&MT như hiện nay thì việc hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư sẽ do cơ quan nào đảm trách. Vì thế, để phù hợp với đặc thù công trình xử lý CTRSHĐT thì cần hướng dẫn chi tiết về lựa chọn nhà đầu tư tham gia ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT theo phương thức PPP.
3.3.2.2 Thực trạng thi hành quy định phân cấp cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị
UBND cấp tỉnh là cơ quan QLNN có trách nhiệm tổ chức xây dựng, thực hiện quy hoạch, quản lý ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT ([70]), cụ thể:
(i) Quy hoạch, bố trí quỹ đất cho công trình xử lý CTRSH;
(ii) Giao đất để triển khai xây dựng, vận hành công trình xử lý CTRSH;
(iii) Bố trí kinh phí cho việc ĐTXD công trình xử lý CTRSH;
(iv) Bố trí kinh phí vận hành hệ thống thu gom, lưu giữ, trung chuyển, vận chuyển, xử lý CTRSH và các công trình, thiết bị phục vụ quản lý CTRSH.
Việc tổ chức quản lý ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư công [69], Luật Xây dựng ([66], [74]), Luật Đầu tư theo phương thức PPP [72],…, Nghị định của Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Xây dựng về QLDA ĐTXD, quản lý chi phí ĐTXD, quản lý chất lượng công trình xây dựng và các quy định khác của pháp luật.
Sau quá trình ĐTXD, công trình xử lý CTRSHĐT được đưa vào vận hành, khai thác tuân thủ theo các quy định tại Luật BVMT số 72/2020/QH14 [70], Nghị định số 08/2022/NĐ-CP [38], Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT [12], Nghị định số 32/2019/NĐ-CP [32] và các quy định khác có liên quan.
Việc quản lý ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT cụ thể như sau:
a) Về dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT:
Dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT sử dụng nguồn vốn đầu tư công được phân loại theo nhóm A, B, C tương ứng với tổng mức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên; từ 80 tỷ đồng đến dưới 1.500 tỷ đồng và dưới 80 tỷ đồng [69]. Khi dự án này thực hiện theo phương thức PPP thì không phân chia theo nhóm mà chỉ quy định một mức đầu tư tối thiểu không thấp hơn 200 tỷ đồng (trừ vùng KT - XH đặc biệt, khó khăn thì không thấp hơn 100 tỷ đồng) [72].
Việc phân loại nhóm dự án ĐTXD hoặc quy định quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu là để đồng nhất với việc phân cấp quản lý, phân định trách nhiệm phê duyệt, tổ chức thực hiện dự án. Việc quy định như vậy phần nào tác động đến tư duy, góc nhìn của các nhà đầu tư, dẫn đến hạn chế nhất định trong khả năng thu hút vốn để ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT. Tác giả cho rằng, thay vì nhà nước hạn chế về quy mô tổng mức đầu tư của dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT theo phương thức PPP thì có thể xem xét quy định về tiêu chuẩn công nghệ (như thu hồi năng lượng, điện rác…), sản phẩm đầu ra tạo ra giá trị gia tăng, thúc đẩy các lĩnh vực khác phát triển…
b) Về thẩm quyền thực hiện dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT
Dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT được triển khai thực hiện theo trình tự của dự án ĐTXD. Do vậy, quy định về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án và trách nhiệm cơ quan chuyên môn về xây dựng, chủ đầu tư cụ thể như sau:
Về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư dự án: Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư dự án
ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT là của người quyết định đầu tư và phụ
thuộc vào cấp quản lý, nhóm dự án ([69], [72]), cụ thể:
- Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương tương ứng với dự án nhóm A và nhóm B, C; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thuộc phạm vi quản lý.
- Thẩm quyền quyết định đầu tư dự án:
(i) Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định đầu tư, phê duyệt dự án sử dụng vốn đầu tư công tương ứng với nhóm A, B, C (do cấp tỉnh quản lý), dự án nhóm B, C (do cấp huyện quản lý).
(ii) Dự án thực hiện theo phương thức PPP do cơ quan có thẩm quyền lập hoặc do nhà đầu tư đề xuất thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt dự án thuộc phạm vi quản lý.
Về cơ bản, thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT sử dụng vốn đầu tư công hoặc thực hiện theo phương thức PPP đã được quy định rõ ràng theo phạm vi và cấp quản lý.
Về chủ đầu tư thực hiện dự án:
UBND cấp tỉnh có thể thành lập Ban QLDA ĐTXD công trình HTKT, trong đó có thực hiện QLDA ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT theo quy định
Nghị định số 15/2021/NĐ-CP [34], Nghị định số 35/2023/NĐ-CP [40]. Đối với dự án do doanh nghiệp là chủ đầu tư thì doanh nghiệp tự thực hiện dự án.
Kết quả khảo sát (Bảng 3.4) cho thấy, đa phần các địa phương đã thành lập các Ban QLDA ĐTXD chuyên ngành (dân dụng và công nghiệp; giao thông; nông nghiệp và phát triển nông thôn) và khu vực (chung cho tất cả các ngành ở tỉnh, TP và quận, huyện) mà không thành lập riêng Ban QLDA ĐTXD công trình HTKT. Hơn nữa, thời gian qua, nhiều địa phương đã sáp nhập các Ban QLDA ĐTXD chuyên ngành cấp tỉnh thành một Ban QLDA ĐTXD mang tính chất khu vực của tỉnh/ TP để thực hiện các dự án do UBND tỉnh phê duyệt. Thực tế hiện nay, các dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT được đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư công có sự khác biệt giữa các địa phương, có thể do Ban QLDA ĐTXD khu vực hoặc chuyên ngành, mà chủ yếu là Ban QLDA ĐTXD công trình dân dụng và công nghiệp quản lý.
Bảng 3.4: Tình hình tổ chức Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng ở địa phương
STT Ban Quản lý dự án Số địa
phương 1 Ban QLDA ĐTXD công trình dân dụng và công nghiệp 43/63 2 Ban QLDA ĐTXD công trình chuyên ngành giao thông 46/63
3 Ban QLDA ĐTXD công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn
43/63
4 Ban QLDA ĐTXD khu vực (quận, huyện) 63/63
5 Ban QLDA ĐTXD tỉnh/ TP 16/63
(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ kết quả khảo sát)
Tuy Luật Xây dựng đã quy định về tư cách chủ đầu tư của dự án ĐTXD nói chung, mặt khác Nghị định số 15/2021/NĐ-CP [34], Nghị định số 35/2023/NĐ-CP [40] cũng đã chỉ rõ chủ đầu tư dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT là Ban QLDA ĐTXD công trình HTKT, nhưng tại các địa phương hiện nay, các dự án này phần lớn là do Ban QLDA khu vực làm chủ đầu tư, Hiện tượng này, theo tác giả, cho thấy:
Thứ nhất, hoặc là tính hiệu chưa cao hoặc thiếu sự phù hợp, thiếu tính
nhất quán của các quy định pháp luật về xây dựng hiện nay đối với xây dựng công trình xử lý CTRSHĐT;
Thứ hai, tính đặc thù của dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT,
nhất là đầu tư lớn, hiệu quả kinh tế không cao, quản lý vận hành sau ĐTXD chịu tác động của nhiều nhân tố có tính rủi ro cao.
Vì vậy, việc xác định chủ đầu tư thực hiện các dự án này cần nghiên cứu, đảm bảo quy định phù hợp và tính thống nhất cao giữa các quy định pháp luật.
Về cơ quan chuyên môn về xây dựng:
Cơ quan chuyên môn về xây dựng (ở Trung ương và cấp tỉnh) thực hiện thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo kinh tế - kỹ thuật ĐTXD, thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở của dự án ĐTXD công trình ([34], [40]), kể cả dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT, trong đó có phân cấp rõ từng trường hợp căn cứ theo nhóm dự án, cấp công trình (sử dụng vốn đầu tư công), hình thức thực hiện dự án (theo phương thức PPP) hoặc vị trí của dự án (được ĐTXD trên địa bàn hành chính từ 02 tỉnh trở lên). Về cơ bản, việc thẩm định dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT của cơ quan chuyên môn về xây dựng đã được pháp luật quy định, với sự phân cấp rõ ràng.
Tuy nhiên, các quyết định phê duyệt dự án, cấp phép xây dựng công trình xử lý CTRSHĐT được ban hành chưa được như kỳ vọng, thể hiện ở chỗ nhiều công trình xử lý CTRSHĐT khi vận hành có công suất thấp hơn nhiều so với thiết kế, điển hình như: nhà máy xử lý CTR công nghệ cao Phương Thảo ở xã Hòa Phú, huyện Long Hồ, tỉnh Vĩnh Long; khu xử lý CTR tập trung xã Tóc Tiên, thị xã Phú Mỹ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu; khu xử lý CTR Xuân Mỹ, huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai (hoạt động với mức tương ứng là 20%, 3,8%, 43%
công suất xử lý theo thiết kế),... Ngược lại, ở một số công trình lại xảy ra tình trạng vận hành quá tải so với công suất xử lý thiết kế, như: khu liên hợp xử lý CTR Lộc
Hòa, Nam Định; nhà máy xử lý CTRSH xã Hoằng Trường, huyện Hoằng Hóa, Thanh Hóa,… (hoạt động với mức 20% công suất xử lý theo thiết kế).
Các hiện tượng trên cho thấy cần phải xem xét, đánh giá lại công tác dự báo khối lượng CTRSHĐT phát sinh từ khâu lập quy hoạch cho đến khi lập dự án ĐTXD công trình xử lý CTRSHĐT, mà thực chất là vấn đề trách nhiệm và năng lực của các cơ quan chuyên môn tại các cấp quản lý.