Mặc dù phần lớn nguồn lực là viện trợ không hoàn lại, nhưng đây cần được coi là một nguồn lực khan hiếm. Bất cứ sự l∙ng phí nào cũng là một cơ hội bị mất đi và phần lớn các dự
án đều có nguồn đóng góp vốn đối ứng đáng kể về các yêu cầu quản lý và nhu cầu tài trợ cho các đầu vào hỗ trợ. Điều này cho thấy Chính phủ cần quan tâm đầy đủ đến việc quản lý và theo dừi cỏc hoạt động HTKT. Bởi vỡ phần lớn HTKT đều được cung cấp dưới dạng viện trợ không hoàn lại, nên có nguy cơ là một số cơ quan Chính phủ không coi đó là nguồn lực khan hiếm cần được sử dụng một cách tằn tiện và có hiệu quả nhằm mang lại những lợi ích tối đa cho Việt Nam.
Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ∙ tác động tích cực, mạnh mẽ và phần lớn đ∙ đáp ứng các ưu tiên quốc gia, nhưng do chương trình ngày càng
được mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòi hỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả.
Chính phủ đ∙ đạt được nhiều tiến bộ trong việc tăng cường năng lực quản lý viện trợ của mỡnh và xỏc định rừ ràng hơn vai trũ của cỏc cơ quan cú liờn quan. Chớnh phủ đ∙ hiểu biết nhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng cường đáng kể năng lực tiếp thụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án. Nhưng giờ đây cần phải tăng cường năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của chương trình viện trợ to lớn này. Kinh nghiệm của các nước khác (ví dụ Thái Lan và các nước khác trong khu vực)
cho thấy, để tiếp nhận được một chương trình viện trợ lớn như vậy thì cần có một cơ cấu hành chính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kế hoạch và chính sách.
Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm:
(i) Cần có một chiến lược về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ∙ cố gắng tăng cường năng lực của mình để quản lý chương trình viện trợ và hiện nay Bộ đ∙ có được một đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm và năng lực. Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và, do đó, cán bộ phải bỏ ra một tỷ lệ thời gian rất lớn để tham dự họp hành với các nhà tài trợ, giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu của các nhà tài trợ. Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các ưu tiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến lược - hầu như tất cả các cỏn bộ đều được phõn cụng theo dừi cỏc nhà tài trợ cụ thể. Một chiến lược như vậy cần xử lý những vấn đề sau:
a) Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến lược cần xây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làm trong lĩnh vực HTKT, để từ đó đưa ra những hướng dẫn cho việc thiết kế các dự án trong tương lai.
b) Cùng với các nhà tài trợ, chiến lược cần xác lập một số nguyên lý chung cho việc thiết kế dự án (ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên gia tư vấn trong nước vào các dự án như thế nào? Cần xử lý các biện pháp khuyến khích ra sao để có thể đảm bảo hiệu quả hoạt động của các dự án?).
c) Cần cú sự chỉ đạo rừ ràng hơn cho cỏc nhà tài trợ về những thay đổi trong ưu tiờn cấp ngành đối với việc sử dụng HTKT nhằm hướng họ đến những lĩnh vực đang bị l∙ng quên, xác định các lĩnh vực mới cần có dự án HTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá nhiều nguồn lực vào những lĩnh vực được coi là hợp mốt.
d) Chiến lược nên xác định càng cụ thể càng tốt các mục tiêu dài hạn của HTKT và vạch ra điểm xuất phát đúng đắn để thực hiện những mục tiêu đó, đặc biệt là xác
định chính xác các cơ quan có khả năng sử dụng HTKT có hiêu quả nhằm đạt được những mục tiêu đ∙ vạch ra.
e) Chiến lược cần đặc biệt quan tâm đến những lĩnh vực mới cần được ưu tiên và cần có các biện pháp tăng cường năng lực đặc biệt và các nỗ lực thiết kế dự án nhằm nâng cao năng lực tiếp nhận (ví dụ: hiện nay, nhu cầu đó là năng lực quản lý dự án ở cấp tỉnh và địa phương).
f) Chiến lược cần kèm theo một “kế hoạch rút lui” cho mỗi hoạt động và mỗi cơ quan - tức là một cái đích cho việc hoàn thành thắng lợi, giảm dần và đi đến chấm dứt HTKT.
g) Chiến lược cũng cần bao hàm một kế hoạch cho việc phát triển năng lực tư vấn trong nước, nhằm từng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia tư vấn nước ngoài.
(ii) Đo lường thành cụng và thất bại: Theo dừi và đỏnh giỏ: Thành cụng hay thất bại của phần lớn HTKT cần được đo lường bằng mức độ những kiến thức liên quan được chuyển giao và năng lực quốc gia được tăng cường, nhưng đây lại là những vấn đề không dễ đo lường một cách đơn giản. Không thể khẳng định quan điểm chung tích cực được trình bày trong báo cáo này bằng cách nêu các số liệu mô tả tổng quát về thành công hay thất bại của các dự án8.
Đoàn chuyên gia tư vấn rất ngạc nhiên khi phát hiện ra rằng có rất ít dự án HTKT được các nhà tài trợ hoặc Chính phủ đánh giá một cách độc lập. Một số nhà tài trợ cung cấp nhiều HTKT thậm chí còn chưa đánh giá một dự án nào của họ, trong khi Chính phủ chưa xây dựng
được một quy trình đánh giá mang tính hệ thống.
Trong khi có số liệu về số tiền được cam kết và chi tiêu cũng như bức tranh tổng quát về các ngành và các tổ chức tiếp nhận viện trợ, thì không có số liệu chi tiết cho phép nhìn nhận tổng quát về cách thức sử dụng nguồn viện trợ đó như thế nào (ví dụ: bao nhiêu tiền được chi cho chuyên gia nước ngoài).
Mặc dù các nhà tài trợ có thể có cách nhìn nhận về thành công hay thất bại của mình, nhưng họ không thể trả lời câu hỏi cơ bản - bao nhiêu phần trăm các dự án HTKT của họ đ∙
thành công và bao nhiêu đ∙ thất bại, kể cả theo quan điểm chủ quan của họ. Do không có dẫn chứng chi tiết, nên không thể đi đến đánh giá thành công hoặc thất bại dựa vào hồ sơ về hoạt
động của các dự án cụ thể.
Một điều rất nên làm là tất cả các nhà tài trợ h∙y đánh giá một số dự án của mình. Cần phải có thêm dẫn chứng có sức thuyết phục về những gì đ∙ thành công hoặc đ∙ thất bại. Chính phủ cũng cần đánh giá sâu sắc một số dự án có chọn lọc, để có thể đóng vai trò chỉ đạo mạnh mẽ hơn trong việc lựa chọn dự án mới, kể cả việc khước từ một số đề nghị dự án ít có khả
năng mang lại lợi ích. Có thêm các cuộc đánh giá như vậy cũng cung cấp cơ sở cho việc thiết kế tốt hơn các dự án trong tương lai và cho phép Chính phủ xây dựng chính sách về HTKT.
Theo dừi và đỏnh giỏ một cỏch cú hệ thống trong hoặc sau khi thực hiện dự ỏn là lĩnh vực chậm tiến nhất trong chu kỳ dự án của phía Chính phủ. Đánh giá dự án do Chính phủ tiến hành thường mang tính chất tình thế để đối phó với những mối lo ngại của mình khi một dự
ỏn nào đú đứng trước những khú khăn đ∙ quỏ rừ ràng. Thụng thường thỡ phương phỏp tiếp cận của Chớnh phủ đối với cụng tỏc theo dừi và đỏnh giỏ dự ỏn dựa vào cỏc yờu cầu của nhà tài trợ và không được hiểu một cách cặn kẽ như một công cụ nội tại mang tính sáng tạo nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và tính bền vững của dự án.
(iii) Hệ thống quản lý hợp tác kỹ thuật: Các cơ quan chủ chốt tham gia quản lý nguồn vốn ODA, như đ∙ được xác định trong các quy chế của Chính phủ, là Văn phòng Chính phủ, Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước, với vai trò điều phối chung
được giao cho Bộ KHĐT.
Về nguyên tắc, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm chuẩn bị Chiến lược vận động ODA, tổng hợp ý kiến đóng góp của các cơ quan có liên quan trong việc chuẩn bị danh mục hàng năm các dự án ưu tiên sử dụng ODA và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Danh mục này được
8 Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ hỏi nhiều nhà tài trợ được phỏng vấn về tỷ lệ thành công và thất bại trong các dự án của họ. Chỉ có một trường hợp người được phỏng vấn đưa ra một ước tính mang tính chủ quan là 60% các dự án của nhà tài trợ này được coi là thành công.
tổng hợp từ các đề nghị của các cơ quan ngành và chính quyền địa phương và phải phù hợp với chiến lược tác nghiệp ở cấp quốc gia của các nhà tài trợ. Quá trình chuẩn bị dự án bao gồm một số bước nhằm thiết lập các ưu tiên quốc gia, trước khi tiến hành thảo luận với các nhà tài trợ.
Về phía các nhà tài trợ, mỗi năm hầu hết các nhà tài trợ đều xây dựng chương trình viện trợ của mình (trong nhiều trường hợp cho chu kỳ 3 năm) dựa trên chiến lược tác nghiệp cấp quốc gia của họ, các ưu tiên cung cấp ODA và các đề nghị dự án của phía Chính phủ. Các chiến lược quốc gia này được xây dựng với những mức độ đóng góp khác nhau của Chính phủ, nhưng xu hướng chung là ngày càng có nhiều cuộc tham khảo ý kiến và thoả thuận chung về nội dung của các chiến lược này. Phần lớn các nhà tài trợ cử phái đoàn hàng năm để thông báo các lĩnh vực được ưu tiên cung cấp viện trợ. Sau khi thảo luận với phái đoàn và, thường là sau khi nhận được dự thảo báo cáo của phái đoàn, Bộ KHĐT trình danh mục dự kiến các chương trình/dự án cần viện trợ trong tương lai để Thủ tướng Chính phủ xem xét.
Tuy nhiên, trên thực tế quá trình này có thể diễn ra theo cách khác. Các nhà tài trợ thường chủ động đề xuất các dự án HTKT và tổ chức thảo luận sơ bộ với các cơ quan được họ xác định là đối tác thích hợp trước khi trình bày dự án với Bộ KHĐT. Khi các nhà tài trợ muốn hoạt động trên một lĩnh vực cụ thể nào, thì họ sẽ cố “rao bán” các đề nghị dự án cho Chính phủ.
Về nguyên tắc, như quy định trong Nghị định 42/CP về Quản lý Đầu tư và Xây dựng, các cơ quan Chính phủ được cung cấp một khoản kinh phí nhất định cho giai đoạn chuẩn bị dự án, nhưng trong hầu hết các trường hợp, khoản kinh phí này không đủ và các cơ quan này chủ yếu phải dựa vào nguồn HTKT trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án ODA.
Điều đó đặt nhà tài trợ vào thế mạnh để có thể gây ảnh hưởng đến sự lựa chọn dự án và thiết kế dự án của Chính phủ. Mặc dù quá trình chuẩn bị dự án được coi là bao gồm một loạt các bước đi do Bộ KHĐT chỉ đạo, nhưng phía nhà tài trợ trên thực tế có thể chỉ đạo quá trình này - do họ nắm quyền kiểm soát các nguồn lực phục vụ công việc chuẩn bị dự án.
Các bước trong quá trình thực hiện dự án có phần phức tạp:
a) Bộ KHĐT thông báo cho nhà tài trợ việc chấp thuận đề xuất dự án;
b) Nhà tài trợ phối hợp với cơ quan được đề nghị làm chủ dự án tiến hành chuẩn bị văn kiện dự án HTKT (HTKT độc lập hoặc HTKT hỗ trợ đầu tư);
c) Cơ quan được đề nghị làm chủ dự án trình đề nghị HTKT cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (đối với dự án HTKT từ 500.000 USD trở lên - Dự án Nhóm A) hoặc trình Bộ hoặc Uỷ ban Nhân dân tỉnh/thành phố chủ quản (đối với dự án HTKT dưới 500.000 USD - Dự án Nhóm B);
d) Đối với các dự án quy mô lớn, Bộ KHĐT tổ chức thẩm định đề xuất dự án HTKT và trình khuyến nghị lên Thủ tướng Chính phủ;
e) Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án HTKT;
f) Cơ quan tài trợ và các nhà chức trách Việt Nam ký kết thoả thuận về HTKT (trong hầu hết các trường hợp, Bộ KHĐT đứng ra ký kết);
g) Cơ quan chủ dự án phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan để triển khai thực hiện dự án.
Vụ Kinh tế Đối ngoại tập hợp ý kiến của các vụ chuyên ngành liên quan trong Bộ KHĐT và từ các Bộ khác. Sau đó, một cuộc họp thẩm định dự án HTKT được triệu tập với sự tham gia của các Vụ liên quan thuộc Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý ODA trung ương (Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước9) để đi đến ý kiến thống nhất về dự án HTKT và cơ quan được đề xuất làm chủ dự án.
Trong một số trường hợp, một cơ quan đ∙ xây dựng “ý tưởng dự án” với nhà tài trợ có thể không được chỉ định làm chủ dự án. Điều này có thể gây nên căng thẳng giữa các cơ quan và làm mất xung lực trong quá trình chuẩn bị dự án.
Các nhiệm vụ thực hiện dự án nhìn chung được giao cho Ban quản lý dự án dưới sự chỉ
đạo của Giám đốc dự án, với sự hỗ trợ của Cố vấn trưởng. Nhìn chung, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm theo dừi hoạt động của tất cả cỏc dự ỏn. Bộ Tài chớnh chịu trỏch nhiệm theo dừi chi tiêu, hướng dẫn và kiểm soát các quy chế giải ngân và thanh toán.
Quy trình này, mặc dù có thể không còn xa lạ đối với những người tham gia trực tiếp vào hệ thống viện trợ, nhưng được mô tả ở đây để chứng tỏ tính chất phức tạp của nó. Các Giám đốc dự án phải xử lý với hệ thống kiểm soát này cũng như với các quy chế và thủ tục của nhà tài trợ. Đối với các dự án cấp tỉnh còn có thêm sự phức tạp nữa là Giám đốc dự án phải liên hệ với cả chính quyền cấp tỉnh cũng như với các cơ quan trung ương.
Nếu cấp trung ương muốn kiểm soát chương trình viện trợ một cách có hiệu quả thì:
a) Cần phải có một quá trình liên tục huấn luyện và nâng cao năng lực cho các cán bộ tham gia lập kế hoạch và quản lý chương trình viện trợ;
b) Cần nâng cao hơn nữa năng lực của Bộ KHĐT;
c) Cần đơn giản hoá các thủ tục để có thể phân công trách nhiệm và trách nhiệm giải trình một cách rõ ràng và giảm bớt thời gian xử lý công việc bàn giấy.
Trong khi năng lực của Bộ KHĐT còn hạn chế trong việc xử lý các vấn đề về quy hoạch chiến lược và điều phối viện trợ, thì đôi khi Bộ này lại can thiệp vào các vấn đề quản lý vi mô
của các dự án. Tốt nhất là nên giao những vấn đề đó cho các nhà tài trợ và các cơ quan thực hiện giải quyết.