Một lĩnh vực quan trọng mà Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm là ảnh hưởng của chế độ khuyến khích công chức đến việc thực hiện và tính bền vững của các dự án viện trợ. Thiếu động cơ làm việc, năng suất làm việc thấp và một tinh thần phục vụ yếu kém không phải là điều bất ngờ, khi giới công chức chỉ được trả một mức lương ít ỏi. Nhiều công chức phải tạo ra nguồn thu nhập phụ mới có đủ nguồn chi cho cuộc sống. Đôi khi điều này là dưới hình thức làm thêm việc phụ có trả công, bên ngoài những nhiệm vụ chính thức, và nếu họ làm thêm quá nhiều thì có thể làm cho họ xao nh∙ng nhiệm vụ chính thức của họ.
Các dự án chỉ tiến triển tốt nếu có các nhân viên quốc gia có năng lực và tận tuỵ. Điều này có thể đòi hỏi những biện pháp khuyến khích thích hợp nhằm bảo đảm thu hút được các nhân viên quốc gia có những phẩm chất như vậy vào làm việc cho dự án theo hợp đồng có thời hạn. Những nhân viên quốc gia đó có thể hoà nhập có hiệu quả với chuyên gia và tư vấn quốc tế để tiếp thu kiến thức và kỹ năng thông qua đào tạo tại chức.
Tuy nhiên, cần ghi nhận một thực tế là việc áp dụng những biện pháp khuyến khích ở mức hợp lý đối với các nhân viên quốc gia làm việc cho dự án có thể dẫn đến hai rủi ro. Rủi ro thứ nhất là việc phân công vào những vị trí như vậy có thể được xem như một phần thưởng
đối với sự đóng góp của họ cho những nhiệm vụ khác, dẫn đến kết quả là không bố trí được cán bộ phù hợp nhất vào các vị trí đó. Điều quan trọng là phía Việt Nam cần phải bố trí những cán bộ phù hợp nhất để tham gia thực hiện dự án và học hỏi các kỹ năng có thể sử dụng cho những nhiệm vụ trong tương lai.
Rủi ro thứ hai là chế độ khuyến khích cao hơn trong các dự án viện trợ có thể làm giảm tinh thần làm việc của những người không được hưởng chế độ đ∙i ngộ như vậy. Vì vậy, điều quan trọng là mức chênh lệch cần phải phù hợp với yêu cầu công việc ở cương vị đó cũng như
tính chất tạm thời của hợp đồng và không nên coi sự hỗ trợ như vậy là giải pháp thay thế cho việc tăng lương đối với những cán bộ có năng lực.
Trong một số trường hợp, một cách thức mang tính tình thế là bổ sung mức lương của công chức bằng các nguồn thu nhập phụ được trả cho việc thừa hành các nhiệm vụ chính thức (“bồi dưỡng bằng phong bì”). Đảng và Chính phủ có lập trường mạnh mẽ chống lại tập quán này, vỡ “bồi dưỡng bằng phong bỡ” rừ ràng khụng phải là giải phỏp tốt nhất đối với vấn đề lương công chức, do nó không minh bạch và làm sai lệch chế độ khuyến khích. Và bởi vì bản chất không minh bạch, nên nó dễ gây ra nghi ngờ về tham nhũng. Tập quán này tự nó có thể trở thành một vấn đề trong việc thực hiện HTKT, bởi vì nó có nguy cơ làm cho các nhà tài trợ nghi ngờ rằng các nguồn lực của dự án đang bị lạm dụng làm nguồn khuyến khích không chính thức cho các công chức làm việc với dự án.
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế theo định hướng thị trường, lương công chức cần phải được điều chỉnh cho phù hợp với những cơ hội tìm kiếm việc làm bên ngoài chính phủ.
Điều đó không có nghĩa là lương của công chức phải tương đương với lương của khu vực tư
nhân bởi vì việc làm của công chức được đảm bảo chắc chắn hơn, nhưng mức chênh lệch không được trở nên quá lớn nếu muốn công chức làm việc tận tuỵ và trung thực. Vấn đề hiện
nay là, mặc dù đòi hỏi này được công nhận nhưng không thể thực hiện một cách nhanh chóng trong tình hình ngân sách của Chính phủ còn rất eo hẹp.
ở các nước khác có mức lương công chức không thích hợp, trong quá khứ các nhà tài trợ
đ∙ phải trả thêm các khoản tiền cho nhân viên dự án nhằm khuyến khích họ làm việc tận tuỵ.
Mặc dù đây có thể là một giải pháp tạm thời, nhưng nó đ∙ tỏ ra không có hiệu quả. Những biện pháp kích thích do các nhà tài trợ thực hiện đ∙ trở thành một yếu tố làm méo mó chế độ lương bổng của chính phủ, không giải quyết được vấn đề về tính bền vững sau khi dự án viện trợ chấm dứt và có thể ảnh hưởng đến lòng trung thành của nhân viên dự án đối với người chủ sử dụng lao động của họ là Chính phủ. Một giải pháp quá độ có thể có hiệu quả hơn, đó là lồng ghép yếu tố chi phí hành chính vào ngân sách dự án để phía Việt Nam có thể sử dụng cho việc khuyến khích nhân viên dự án một cách công khai, minh bạch và không bị bóp méo.
5. Chiều hướng mới trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ
đối tác và ý thức làm chủ:
(i) Các vấn đề về "quan hệ đối tác": Một giải pháp mà các nhà tài trợ đề xuất nhằm giải quyết mối lo ngại về hiệu quả hạn chế của nhiều dự án viện trợ là xây dựng "quan hệ đối tác", coi đó là cơ sở mới cho quan hệ viện trợ. Vấn đề này đ∙ được thảo luận tại hội thảo chung của Việt Nam và các nhà tài trợ tổ chức vào giữa năm 1999 và tại một hội nghị quốc tế mà đoàn đại biểu Việt Nam đ∙ tham dự vào tháng 8 năm 1999.
Các nhà tài trợ khuyến khích việc xây dựng "quan hệ đối tác" vì họ cho rằng viện trợ có nhiều khả năng đạt hiệu quả nếu được thực hiện trong môi trường chính sách tích cực. Người ta hy vọng rằng cuộc đối thoại về “quan hệ đối tác” sẽ tạo ra một diễn đàn để đi đến thảo thuận về khuôn khổ chính sách thích hợp nhằm bảo đảm viện trợ sẽ đem lại hiệu quả.
Việc sử dụng "đối thoại" giữa nhà tài trợ và cơ quan nhận viện trợ làm phương tiện để thúc đẩy các biện pháp cải cách cần thiết đ∙ được thảo luận khá chi tiết trong nội bộ cộng
đồng tài trợ tại Việt Nam và với Chính phủ. Trong bối cảnh của Việt Nam, cuộc đối thoại mở rộng giữa các nhà tài trợ, các chuyên gia nước ngoài và Chính phủ14. đ∙ thu được nhiều kết quả. Tuy nhiên, cần phải có đầu óc thực tế về những kết quả có thể đạt được thông qua cuộc
đối thoại trên tinh thần quan hệ đối tác. Một cuộc đối thoại thực sự luôn đòi hỏi cả hai bên
đều hiểu biết lẫn nhau, kiên nhẫn và lắng nghe ý kiến của nhau. Khó có thể thành công nếu chỉ coi đối thoại như là cơ chế để đạt được mục tiêu của một bên, hoặc nếu các nhà tài trợ cố gắng điều khiển quá trình đối thoại ở mức quá đáng.
Các phương thức thực hiện khái niệm về “quan hệ đối tác” vẫn đang trong quá trình hình thành. ở Việt Nam, các Hội nghị của Nhóm tư vấn, được tổ chức mỗi năm hai lần, đ∙ tạo ra một diễn đàn tích cực cho cuộc đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ, và cả hai bên
đều cố gắng chuẩn bị những báo cáo có chất lượng để đưa ra thảo luận tại diễn đàn này. Song
đó là những hội nghị lớn đề cập tới rất nhiều vấn đề và nhất thiết chỉ giới hạn trong việc trao
đổi ý kiến một cách bao quát.
14 Xu hướng xếp đặt "đối thoại" của các nhà tài trợ khiến cho một đồng tác giả của báo cáo này nhận thấy rằng trong một số trường hợp kiểu đối thoại này gần giống như cuộc nói chuyện giữa một người với cái bóng của mình.
Một số nhóm đối tác đ∙ được thành lập và đ∙ tổ chức gặp gỡ với Chính phủ tại Hà Nội về các hoạt động điều phối trong phạm vi các ngành được hỗ trợ. Tất cả các cuộc gặp mặt đó rừ ràng đều là những cuộc thảo luận thỳ vị về cỏc vấn đề chung, song kết quả thực tế lại khỏc nhau. Ví dụ, dường như có quan điểm cho rằng quan hệ hợp tác trong lĩnh vực lâm nghiệp đạt
được thành công mặc dù chỉ có ít nhà tài trợ tham gia, song ở những lĩnh vực khác thì tiến độ thực hiện chậm hơn. Đồng thời, việc thảo luận các vấn đề chính sách tế nhị có thể hiệu quả
nhiều hơn nếu được nêu ra trong các cuộc gặp gỡ tay đôi thân thiện, thay vì ở các diễn đàn lín.
Khi bước sang giai đoạn thiết kế và chuẩn bị dự án, thì mức độ phối hợp giữa nhà tài trợ vẫn còn tương đối hạn chế. Có lẽ, một số nhà tài trợ chỉ chăm lo vun vén cho quan hệ song phương của họ với Chính phủ Việt Nam.
Khái niệm về ý thức làm chủ quốc gia và việc thực hiện cải cách chính sách một cách bền vững đòi hỏi các nhà tài trợ phải rất kiên nhẫn và nhìn nhận những giới hạn trong vai trò của họ. Tuy nhiên, cán bộ của các cơ quan tài trợ có thể đứng trước sức ép phải tạo nên sự thay đổi càng sớm càng tốt và thậm chí là phải mang lại kết quả ngay lập tức thông qua việc thương lượng cỏc điều kiện gắn liền với cỏc dự ỏn viện trợ. Rừ ràng là cú sự mõu thuẫn giữa một bên là phải nhìn nhận chính sách phải do nước nhận viện trợ quyết định và bên kia là sức ép đối với cán bộ của cơ quan cung cấp viện trợ phải tạo ra những thay đổi nhằm biện minh cho một dự án cụ thể.
Mặc dù các phương thức quan hệ đối tác vẫn chưa được chính thức hoá, song có hai nguyên tắc rõ ràng đang hình thành và có thể áp dụng trong mối quan hệ giữa Việt Nam và các nhà tài trợ:
• Thành công của chương trình viện trợ về lâu dài đòi hỏi các chính sách, thể chế và tốc độ giải ngân phải hỗ trợ lẫn nhau và như vậy các chương trình viện trợ cần được xây dựng trong một bối cảnh rộng bao gồm cả cải cách chính sách và tăng cường thể chế; và
• Mặc dù các nhà tài trợ có nguyện vọng cần thiết và chính đáng được tham gia xây dựng khuôn khổ phát triển, song các ưu tiên phải do chính quốc gia đề xuất và vai trò l∙nh đạo trong quan hệ đối tác cần phải thuộc về các nhà chức trách Việt Nam.
Việt Nam đ∙ kiểm soát chặt chẽ chương trình phát triển của chính mình, đ∙ thực hiện những biện pháp cải cách khó khăn bằng sáng kiến riêng của mình và không chịu lệ thuộc vào viện trợ. Tuy nhiên, Việt Nam đang phải đối mặt với một chương trình tiếp tục cải cách chính sách và đổi mới thể chế rất khó khăn, lại thêm thách thức trong việc quản lý một chương trình viện trợ lớn do rất nhiều nhà tài trợ cung cấp. Hơn nữa, đ∙ đến lúc phải thực hiện một số thay đổi đầy thách thức (ví dụ, cải cách hành chính, tăng cường ngành tài chính, xây dựng thể chế cho việc phân cấp thực hiện công cuộc phát triển nông thôn).
Việt Nam cần sự hỗ trợ từ bên ngoài để tiếp tục thực hiện những đổi mới về chính sách.
Nhưng đồng thời, yêu cầu quan trọng để đảm bảo cải cách bền vững vẫn là thực hiện trên cơ
sở nhất trí nội bộ về phương hướng và tốc độ của các bước cải cách cần tiến hành. Cộng đồng tài trợ cần nhận thức được rằng yêu cầu đối với quá trình ra quyết định của quốc gia phải
được đặt trên mọi mối quan tâm của các nhà tài trợ nhằm gây ảnh hưởng tới tốc độ hoặc phương hướng cải cách.
Tuy nhiên, cộng đồng tài trợ cần tiếp tục tạo điều kiện để Việt Nam tiếp cận với kiến thức và kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực chính sách và thể chế, cũng như khuyến khích Việt Nam tiếp tục sử dụng có hiệu quả những ý kiến tư vấn chuyên môn. Việc chấp thuận hay bác bỏ ý kiến tư vấn cần dựa trên giá trị của ý kiến đó, chứ không phải do bị thúc ép như
những điều kiện để được nhà tài trợ cấp kinh phí.
(ii) ý thức làm chủ, tính công khai minh bạch và sự hỗ trợ do bên cung chi phối: Một quan điểm được các nhà tài trợ cũng như các cơ quan Việt Nam nhất trí rộng r∙i là một dự án HTKT sẽ có nhiều khả năng thành công hơn nếu cơ quan đối tác phát huy ý thức làm chủ của mình đối với dự án đó. Điều đó có nghĩa là các cơ quan Việt Nam cần thấy rằng dự án thực sự
đáp ứng những nhu cầu và những mối quan tâm của họ, thay vì coi đó là những hoạt động chủ yếu nhằm phản ánh mong muốn của nhà tài trợ.
Hiệu quả của HTKT tuỳ thuộc vào thực tế là các dự án phải được thiết kế tốt, các đầu vào phải được cung cấp đầy đủ, đồng thời các kết quả phải được sử dụng có hiệu quả. Điều này đũi hỏi cơ quan đối tỏc phải hiểu rừ và chấp nhận cỏc mục tiờu của dự ỏn và, dú đú, quan tâm sử dụng các kết quả của dự án.
Tuy nhiên, nhiều dự án HTKT trên thực tế lại chịu sự chi phối của các nhà tài trợ và
được phía Việt Nam chấp thuận song rõ ràng phía Việt Nam không thiết tha với các mục tiêu của dự án. Tại sao Chính phủ lại chấp nhận các dự án khi chúng không thuộc lĩnh vực được
ưu tiên cao? Dường như có bốn lý do giải thích tại sao đôi khi Chính phủ lại chấp nhận những dự án có mức độ ưu tiên thấp:
a) Trong trường hợp dự án thuộc loại hình viện trợ không hoàn lại, chúng được coi là
"của cho không" nên không đòi hỏi phải thẩm định kỹ càng. Đó là một sai lầm. Vì
các nhà tài trợ có nguồn ngân sách hạn hẹp, nên kinh phí đầu tư cho một dự án sẽ không thể đầu tư cho một dự án khác: như vậy là phải trả “chi phí cơ hội". Ngoài ra, tất cả các dự án đều yêu cầu phải có cam kết đóng góp các nguồn lực của phía quốc gia, trong đó có thời gian của các cán bộ tham gia thực hiện dự án. Phương thức tiếp cận lành mạnh là tiến hành thẩm định tất cả các dự án trên tinh thần coi các khoản kinh phí viện trợ đó như nguồn tài lực của chính Việt Nam.
b) Cho dù các hoạt động chủ yếu của dự án không thuộc mức ưu tiên cao, thì cơ quan tiếp nhận viện trợ vẫn muốn có dự án vì nó mang lại những khoản phụ cấp, có thể chỉ là một phần nhỏ trong ngân sách dự án nhưng lại là đáng kể đối với cơ quan đối tác.
c) Phía Việt Nam muốn làm vui lòng nhà tài trợ. Ví dụ, việc chấp nhận HTKT có thể
được coi là phương tiện để tiếp cận với nguồn vốn đầu tư của nhà tài trợ. Cách lập luận này có thể khuếch đại sự quan tâm của nhà tài trợ đối với một dự án cụ thể. Nếu nhà tài trợ mong muốn duy trì chương trình hoạt động của mình ở Việt Nam, nhà tài trợ đó có thể sẽ đáp ứng các ưu tiên của Việt Nam, nếu những ưu tiên này được trình bày rỗ ràng và có lý.
d) Do Việt Nam chưa xây dựng được một chiến lược HTKT nên không có những ưu tiờn rừ ràng làm cơ sở để khước từ những dự ỏn cú mức độ ưu tiờn thấp.
Còn về phía các nhà tài trợ, đôi khi cơ quan tài trợ thúc giục xây dựng dự án mặc dù phía Việt Nam không thiết tha với dự án đó. Điều này là khá kỳ lạ sau nhiều năm các nhà tài trợ tán dương, hô hào về “ý thức làm chủ quốc gia”. Vấn đề này của phía các nhà tài trợ có thể là do hai yếu tố sau đây:
a) Mặc dù cam kết ủng hộ “ý thức làm chủ quốc gia” về nguyên tắc, song cơ chế tổ chức và khuyến khích của các cơ quan tài trợ có xu hướng đánh giá kết quả hoạt
động dựa trên sự thành công của việc "chuyển giao" dự án và giải ngân theo kế hoạch. Điều này có thể khiến cho các quan chức và chuyên gia của cơ quan tài trợ rút ngắn quy trình chuẩn bị, né tránh các cuộc tham khảo ý kiến mất nhiều thời gian mà lẽ ra phải thực hiện để đảm bảo việc xây dựng dự án đáp ứng được nhu cầu của quốc gia.
b) Các nhà tài trợ đôi khi tự cho rằng họ hiểu biết nhiều hơn.
Trong một số trường hợp, hiệu quả của viện trợ ít hơn người ta mong muốn bởi lẽ kết quả của nó được sử dụng rất ít. Có một số lý do giải thích cho tình trạng này. Đôi khi các dự
án không được đưa vào đúng đối tượng, do đó ý kiến tư vấn và kết quả nghiên cứu không
được các cơ quan đối tác tiếp thu hoặc không được họ thực hiện. Trong những trường hợp khác có thể đ∙ có sự hiểu nhầm giữa hai bên về mục tiêu của dự án, do đó sự hỗ trợ đ∙ được
đưa vào những lĩnh vực hoặc được thực hiện bằng những cách thức mà các cơ quan đối tác không cảm thấy bổ ích.
Điều này gợi ý cho thấy cả hai bên cần hết sức quan tâm xác định đúng địa điểm và
đúng đối tượng có thể làm chủ dự án và liên quan nhiều nhất đến hoạt động của dự án. Khi thiết kế và thương lượng dự ỏn cũng cần cú sự hiểu nhau rừ ràng về những hoạt động dự kiến cho dự án, được chia xẻ càng nhiều càng tốt bởi tất cả mọi đối tượng của phía Việt Nam sẽ
được huy động tham gia vào việc thực hiện dự án sau này.
(iii) Điều phối viện trợ: Điều phối viện trợ trước hết là trách nhiệm của Chính phủ.
Trong thập kỷ qua, Việt Nam đ∙ đạt được nhiều tiến bộ có ý nghĩa trong việc phát triển năng lực quản lý viện trợ của mình, nhưng vẫn cần xây dựng thêm các hệ thống điều phối viện trợ có hiệu quả. Chính phủ cũng nên thăm dò cộng đồng tài trợ về khả năng tiến hành những bước đi cần thiết nhằm tăng cường hơn nữa năng lực điều phối viện trợ của mình trong trung hạn.
Về phía các nhà tài trợ, cán bộ của một số cơ quan không có đủ thời gian để thực hiện công việc điều phối và quản lý HTKT một cách có hiệu quả. Khối lượng kinh phí dành cho các dự án HTKT đôi khi quá ít ỏi so với các dự án sử dụng vốn vay. Do đó, không có gì là ngạc nhiên khi một số nhà tài trợ tham gia vào các chương trình đầu tư qua mô lớn không dành ưu tiên cho việc thiết kế các dự án HTKT.
Dường như có rất ít sự điều phối giữa các dự án, ngay cả khi các dự án đó được một cơ
quan tài trợ, và càng ít hơn nếu các dự án đó thuộc nhiều nhà tài trợ (ví dụ: ở lĩnh vực hỗ trợ cải cách hành chính, chính sách nông nghiệp, hoặc cải cách tài chính). Nhiều cơ quan Việt