Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở trong cơ quan hành chính
2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở trong cơ quan hành chính nhà nước chính nhà nước
2.1.1. Dân chủ cơ sở và pháp lu¾t về dân chủ cơ sở
2.1.1.1. Dân chủ và dân chủ cơ sở
Từ xưa đến nay, vấn đề dân chủ ln có sức lôi cuốn mạnh mẽ với tất cả mọi người, ở mọi xã hội và chế độ chính trị. Sự lơi cuốn của dân chủ xuất phát từ khát vọng được làm chủ của con người. Nhưng đây không phải chỉ là khát vọng được nắm quyền hay cai trị mà cả là khát vọng được tham gia vào các quá trình xã hội, các mối quan hệ xã hội; khát vọng được lựa chọn và ra quyết định; khát vọng được biết, được phát biểu, thể hiện quan điểm của mình về cái đúng, cái sai, ủng hộ hay khơng ủng hộ một vấn đề… một cách bình đẳng và công bằng. Người dân hướng đến dân chủ như là hướng đến sự khẳng định giá trị của bản thân trong mơi trường xã hội, mơi trường chính trị, mơi trường pháp lý, mơi trường văn hóa, trong cộng đồng mà họ tồn tại. Các tổ chức, nhà nước cũng hướng đến dân chủ như là hướng đến sự khẳng định vai trò của tổ chức, của nhà nước trong việc đảm bảo quyền lợi cho thành viên tổ chức ấy, cho công dân của nhà nước ấy.
Dân chủ là "hình thức tổ chức thiết chế chính trị xã hội dựa trên việc thừa nhận nhân dân là nguồn gốc của quyền lực, thừa nhận nguyên tắc bình đẳng và tự do. Dân chủ cũng được vận dụng vào tổ chức và hoạt động của những tổ chức và thiết chế nhất định..." [54]. Nói cách khác, dân chủ là quyền lực thuộc về nhân dân, là một hình thức tổ chức nhà nước, một chế độ chính trị - xã hội, mà ở đó thừa nhận về mặt pháp lý những quyền cơ bản của con người (quyền tự do, quyền bình đẳng. Dân chủ cũng là cách thức để thực hiện
quyền của công dân, phương thức để triển khai một cách hợp pháp và hiệu quả các hoạt động của tổ chức. Quyền dân chủ được hiểu như quyền của toàn dân, quyền của cộng đồng, tập thể nhưng cũng được hiểu là quyền của cá nhân công dân.
Nền dân chủ đang được xây dựng tại Việt Nam là dân chủ XHCN. Trong đó, Nhân dân là chủ của mọi quá trình xã hội, là người xây dựng nên chế độ, nên nhà nước nhưng cũng là người chấm dứt sự tồn tại và hoạt động của nhà nước. Sự phát triển của nhà nước được đo bằng việc đảm bảo việc thực hiện dân chủ trong xã hội, trong nhà nước và đảm bảo quyền làm chủ của công dân. Trong bản Tuyên ngôn độc lập, khai sinh nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: “nước ta là nước dân chủ”, “bao nhiêu lợi ích đều là vì dân”, “quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân” [74]. Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng so sánh dân chủ với chiếc “chìa khóa vạn năng” để giải quyết các vấn đề khó khăn của nhà nước xã hội chủ nghĩa, coi đây là nền tảng sức mạnh của quốc gia. Chính vì vậy, nước muốn mạnh, phải đảm bảo dân chủ, đề cao dân chủ, lấy dân chủ làm nền tảng xây dựng chính quyền nhà nước nhưng cũng coi dân chủ là cái đích hướng tới của nhà nước.
DCCS khơng phải là một hình thức dân chủ, cũng khơng phải là một loại hình dân chủ mới. DCCS là dân là chủ, dân làm chủ tại xã, phường, thị trấn; CQHCNN, đơn vị sự nghiệp; doanh nghiệp, hợp tác xã… thông qua việc thực hiện quyền được biết, quyền được bàn, quyền được tham gia, quyết định, giám sát… Trong đó, “cơ sở” được hiểu là đơn vị ở cấp dưới cùng trong các cấp hành chính(cấp cơ sở - cấp xã), là nơi thực hiện các hoạt động lao động, sản xuất (ở cơ quan, đơn vị, trường học, bệnh viện, doanh nghiệp…). Các “cơ sở” là môi trường diễn ra hoạt động dân chủ, là nơi nhân dân địa phương tại các xã, phường, thị trấn; cán bộ, công chức, viên chức trong CQHCNN và đơn vị sự nghiệp công lập; người lao động trong các doanh nghiệp, tổ chức, hợp tác xã, hộ gia đình, cá nhân có thuê mướn, sử dụng lao động theo hợp đồng
lao động… thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở.
2.1.1.2. Pháp lu¾t về dân chủ cơ sở
Trong một mơi trường sinh hoạt, lao động, sản xuất, các cá nhân (công dân, người lao động hay cán bộ, công chức, viên chức) có cơ hội được thể hiện quyền làm chủ của bản thân; thiết lập và xây dựng các mối quan hệ với chính quyền địa phương, với người sử dụng lao động hoặc với thủ trưởng, người có thẩm quyền trong cơ quan, đơn vị trên cơ sở sự bình đẳng về địa vị pháp lý. Một xã hội dân chủ phải được xây dựng trên cơ sở các cơ quan quản lý nhà nước, quản lý xã hội phải dân chủ; mỗi cá nhân là thành viên trong các cơ quan quản lý nhà nước đều biết về quyền, nghĩa vụ của mình, vị thế của mình trong cơ quan, đơn vị và có trách nhiệm đối với việc bày tỏ ý kiến, quyết định các vấn đề có liên quan đến cơ quan, đơn vị, cá nhân.
Việc thực hiện DCCS được tiến hành theo quy định của pháp luật về DCCS. Pháp luật về DCCS là hệ thống các quy tắc xử sự do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, công nhận quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, việc tổ chức, thực hiện DCCS; nhằm đảm bảo quyền làm chủ thực sự của cơng dân ở các loại hình cơ sở khác nhau.
Pháp luật về DCCS tồn tại dưới dạng một hệ thống. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về DCCS quy định về nội dung, hình thức thực hiện các quyền được biết, được làm, được bàn bạc, quyết định, giám sát, kiểm tra của cán bộ, công chức, viên chức, nhân dân, người lao động; nội dung, hình thức thực hiện nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân tại “cơ sở”.
Pháp luật về DCCS có sự thống nhất về nội dung với pháp luật về dân chủ nói chung; đồng thời, là sự cụ thể hóa pháp luật về dân chủ trong những môi trường cụ thể. Trong mỗi loại hình cơ sở khác nhau, chủ thể thực hiện quyền dân chủ là khác nhau. Đó có thể là cán bộ, công chức, viên chức; là người lao động hoặc là công dân địa phương. Tương ứng với đó, cùng là việc
thực hiện quyền làm chủ, song với mỗi loại chủ thể và loại hình cơ sở khác nhau, hệ thống các quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ hay cách thức thực hiện đều có sự khác biệt cho đảm bảo tính phù hợp.
Pháp luật về DCCS gồm hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh chung về dân chủ (như Hiến pháp, các luật có liên quan…) và các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh riêng, chuyên biệt về DCCS với từng loại “cơ sở” khác nhau (VD: CQHCNN; xã, phường, thị trấn; doanh nghiệp, hợp tác xã…). Tùy từng loại “cơ sở” thực hiện khác nhau mà Nhà nước có quy định phù hợp về các nội dung này. Trong đó, CQHCNN là một trong số loại “cơ sở” diễn ra việc thực hiện pháp luật về DCCS, theo quy định của pháp luật về DCCS trong CQHCNN.
2.1.2. Pháp lu¾t về dân chủ cơ sở trong cơ quan hành chính nhà nước
2.1.2.1. Cơ quan hành chính nhà nước
Như đã phân tích ở phía trên, CQHCNN chính là các “cơ sở”, nơi diễn ra việc thực hiện pháp luật DCCS. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, nơi diễn ra việc thực hiện pháp luật về DCCS được nghiên cứu là CQHCNN ở địa phương gồm Ủy ban nhân dân các cấp (UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã); các sở (là cơ quan chun mơn thuộc UBND tỉnh), các phịng (là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện).
CQHCNN là một tổ chức tương đối độc lập do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập ra theo quy định của pháp luật để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ nhất định của quản lý hành chính nhà nước. CQHCNN hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Mỗi CQHCNN đều có một thẩm quyền nhất định, thẩm quyền này do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, được nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình. CQHCNN có chức năng thực hiện quyền hành pháp, quản lý nhà nước dưới hai hình thức là ban hành các văn bản quy phạm, văn bản cá
biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh,các văn bản của các CQHCNN và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra... hoạt động của các CQHCNN dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình.
CQHCNN gồm cơ quan hành chính có thẩm quyền chung (Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp) và cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn (bộ, cơ quan ngang bộ ở cấp trung ương; các sở, phịng, ban ở địa phương).
Chính phủ là cơ quan đứng đầu trong hệ thống CQHCNN nên hoạt động quản lý hành chính của Chính phủ là hoạt động chủ yếu, bao trùm toàn bộ các lĩnh vực trong phạm vi cả nước: kinh tế - văn hóa – xã hội – an ninh – quốc phòng… Để đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, Chính phủ thực hiện vai trị trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND. Từ vị trí, tính chất, chức năng của cấp Trung ương, Chính phủ có quyền kiểm tra, thanh tra, đưa pháp luật vào đời sống nhằm giữ gìn trật tự công cộng.
UBND là CQHCNN ở địa phương có chức năng và nhiệm vụ chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HÐND cùng cấp. Cơ quan UBND gồm UBND cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), UBND cấp huyện (quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương), UBND cấp xã (xã, phường, thị trấn), UBND đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. UBND là tuyến đầu của việc thực thi quyền dân chủ của nhân dân tại địa phương. Đồng thời, tư cách một cơ quan, mỗi cơ quan UBND là một “cơ sở” nơi diễn ra hoạt động thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN.
Các CQHCNN có thẩm quyền chun mơn cũng có chức năng, nhiệm vụ, vai trò khác nhau trong phạm vi chun mơn của mình. Các bộ, cơ quan ngang bộ là CQHCNN có thẩm quyền chun mơn ở Trung ương có chức năng
quản lí một ngành, lĩnh vực nhất định trên phạm vi tồn quốc. Ở địa phương, CQHCNN có thẩm quyền chuyên môn gồm CQHCNN cấp sở (gồm sở và cơ quan ngang sở, gọi chung là sở), CQHCNN cấp huyện (gồm phòng và cơ quan tương đương phòng, gọi chung là phòng).
Sở là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh, thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Phịng là cơ quan chun mơn thuộc UBND cấp huyện, thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án, đề tài tập trung nghiên cứu vào CQHCNN có thẩm quyền chun mơn ở địa phương gồm các sở và tương đương; các phòng và tương đương. Cùng với các CQHCNN có thẩm quyền chung, các CQHCNN có thẩm quyền chun mơn cũng là các cơ sở, nơi tổ chức thực hiện pháp luật về DCCS.
2.1.2.2. Pháp lu¾t về DCCS trong hệ thống các CQHCNN
Pháp luật về DCCS trong CQHCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về bảo đảm CQHCNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; việc công dân, cán bộ, công chức, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền làm chủ trong hoạt động của CQHCNN; việc thực hiện dân chủ giữa cơ quan hành chính với cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cấp dưới và các quy định về những điều kiện cơ bản thuộc về trách nhiệm của CQHCNN để bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của các chủ thể đó [13].
Pháp luật về DCCS trong CQHCNN có phạm vi điều chỉnh rất rộng, thể hiện ở tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước của CQHCNN; nằm trong
nhiều văn bản khác nhau, từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp đến các văn bản luật, dưới luật, được ban hành bởi các cơ quan có thẩm quyền từ trung ương tới địa phương. Cụ thể:
Hiến pháp - văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật - đã đặt nền móng pháp lý cho các quy định của pháp luật về dân chủ, dân chủ cơ sở. Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định bản chất nhà nước Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa “của nhân dân, do nhân dân, vì dân dân”, nước Việt Nam do nhân dân làm chủ và chỉ ra chủ thể của quyền lực nhà nước chính là nhân dân (Điều 2 - Hiến pháp năm 2013). Tại điều 6, Hiến pháp cũng quy định về hình thức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, đó là “bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện”.
Trong luật Tổ chức các cơ quan nhà nước như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định rõ về chức chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động của cơ quan; quyền, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan, của cán bộ, công chức trong cơ quan... là những nội dung cụ thể của pháp luật về DCCS.
Trong các luật chuyên ngành (như Luật Đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật kinh doanh, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Thanh tra...), nội dung pháp luật về dân chủ cơ sở được thể hiện thông qua những quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền, thủ tục, trách nhiệm pháp lý... của cán bộ, công chức trong CQHCNN trong việc giải quyết công việc cụ thể theo luật chuyên ngành.
Ngoài hệ thống những văn bản quy phạm pháp luật kể trên, pháp luật về dân chủ cơ sở còn bao gồm một hệ thống các văn bản điều chỉnh chuyên biệt về vấn đề này. Hiện những văn bản quy phạm khác nhau, điều chỉnh dân chủ ở những loại “cơ sở” khác nhau: Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Nghị định 149/2018 NĐ-CP ngày 07 tháng 11 năm 2018 Quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 Bộ luật lao động về thực hiện Quy
chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc; Nghị định 04/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2015 Về việc thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Nội dung của pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở trong CQHCNN tập trung vào quy định nguyên tắc, cơ chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của CQHCNN, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của CQHCNN và vấn đề giám sát, thanh tra, kiểm tra… việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu, người có thẩm quyền trong CQHCNN; quy định về việc thực hiện dân chủ trong CQHCNN gồm CBCC thực hiện quyền làm chủ tại CQHCNN (thực hiện nghĩa vụ, thực hiện quyền được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra, giám sát…) với trình tự, thủ tục, hình thức, cách thức, điều kiện thực hiện; CQHCNN thực hiện quyền làm chủ trong quan hệ với cơ quan cấp trên và cấp dưới.
Pháp luật về DCCS trong CQHCNN tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật để phát huy quyền làm chủ, sự sáng tạo trong tổ