Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.3. Bảo đảm thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở trong cơ quan hành chính
chính nhà nước
2.3.1. Bảo đảm về kinh tế
Pháp luật về DCCS trong CQHCNN phản ánh nền kinh tế mà chúng ta đang xây dựng. Cùng với đó, việc thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN cũng chịu sự tác động rất lớn bởi kinh tế. Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986 đến nay, kinh tế Việt Nam bắt đầu quá trình chuyển sang cơ chế thị trường theo định hướng XHCN. Cùng với đó, Việt Nam chịu sự tác động của các yếu tố tích cực và tiêu cực vào quá trình thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN.
Kinh tế thị trường thúc đẩy sự phát triển của khoa học công nghệ. CBCC trong các CQHCNN có thể nâng cao hiểu biết pháp luật nói chung, pháp luật về DCCS nói riêng. Hơn thế nữa, thơng qua các phương tiện truyền thông, các diễn đàn online, tương tác giữa công dân, CBCC với CQHCNN tăng lên đáng kể. Trong đó, khơng thể không kể đến những diễn đàn cho phép người dân trực tiếp đối thoại, chất vấn người có thẩm quyền (Dân hỏi, bộ trưởng trả lời), hoặc Nhà nước trực tiếp xin ý kiến của CBCC, người dân trong việc xây dựng văn bản pháp luật, thông qua một chính sách… qua website chính thức của cơ quan, tổ chức, địa phương.
Kinh tế thị trường đặt ra những đòi hỏi mới đối với các thể chế dân chủ trong CQHCNN theo hướng hoàn thiện hơn, đầy đủ hơn và phù hợp hơn, tạo nên những sức ép trong việc đảm bảo pháp chế, chống lạm quyền, lộng quyền, vi phạm pháp luật…; đòi hỏi cần đẩy mạnh thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhưng mặt khác, kinh tế thị trường cũng tác động tiêu cực đến thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN. Một bộ phận khơng nhỏ cán bộ, cơng chức có biểu hiện suy thoái về mặt đạo đức, đầu hàng hoặc ngả nghiêng trước những cám dỗ và sức ép của nền kinh tế thị trường. Từ đó, hiện tượng tham nhũng, lãng phí, vi phạm pháp luật nhằm trục lợi cá nhân diễn ra; gây thất thoát về tài sản, giảm hiệu quả quản lý của nhà nước; gây mất niềm tin trong CBCC, trong nhân dân. Người đứng đầu trong CQHCNN nếu lợi dụng quyền lực của mình để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật DCCS nhằm phục vụ lợi ích nhóm, lợi ích cá nhân sẽ là nguy cơ phát sinh các tiêu cực, tạo ra một môi trường pháp lý kém dân chủ trong cơ quan.
Để bảo đảm thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN, phải tính tốn các tác động tích cực và tiêu cực của nền kinh tế thị trường để từ đó xây dựng một nền tảng vật chất đầy đủ, thuận tiện cho việc thực hiện pháp luật trên thực tế. Sự bảo đảm nguồn kinh phí đầy đủ cho việc phổ biến, giáo dục pháp luật về
dân chủ, DCCS, DCCS trong CQHCNN; cho việc triển khai các chương trình, kế hoạch; cho tổ chức các cuộc vận động; cho trang bị cơ sở vật chất – kỹ thuật phục vụ việc thông tin và tiếp cận thông tin của CBCC, cơ quan, tổ chức và nhân dân; cho trang bị công sở hiện đại, văn minh; cho bảo đảm đời sống và quyền lợi vật chất đáp ứng cơ bản yêu cầu của CBCC; cho cơng tác phịng, chống tham nhũng, thanh tra, kiểm tra… sẽ vừa là nền tảng, vừa là động lực để thúc đẩy quá trình pháp luật đi vào cuộc sống.
“Có thực mới vực được đạo”. Cần phải đảm bảo đời sống vật chất cho CBCC để thực hiện tốt hơn pháp luật về DCCS trong CQHCNN, bởi sự thiếu thốn các nguồn lực vật chất sẽ khiến các CQHCNN trong nhiều trường hợp rơi vào cảnh lực bất tịng tâm, khơng thể triển khai được những hoạt động thiết thực chăm lo đời sống CBCC hoặc triển khai các chương trình, kế hoạch phát huy quyền làm chủ của CBCC. Gánh nặng cơm áo quá nặng nề thì CBCC cũng sẽ ít quan tâm hoặc khó thực hiện hiệu quả được những quyền, nghiã vụ dân chủ của mình.
2.3.2. Bảo đảm về chính trị
- Cơ quan hành chính nhà nước
CQHCNN là nơi diễn ra hoạt động thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN. Tổ chức bộ máy trong CQHCNN được bố trí, sắp xếp khoa học; với những cá nhân, tổ chức được phân công nhiệm vụ rõ ràng, cụ thể.
CQHCNN có kết cấu thứ bậc rõ ràng và duy trì mối quan hệ thứ bậc ấy bằng việc tuân thủ nguyên tắc mệnh lệnh – phục tùng. Về nguyên tắc, khi CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN ra quyết định, các chủ thể (bao gồm tổ chức hành chính và CBCC) phải phục tùng mệnh lệnh ấy. Địa vị giữa cấp trên - cấp dưới, thủ trưởng - nhân viên ở vị thế bất bình đẳng; một bên có quyền ra quyết định và bên kia phải thực hiện quyết định đó dù muốn hay khơng.
Đặc trưng về tính thứ bậc và nguyên tắc hoạt động của CQHCNN ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện pháp luật về DCCS trong cơ quan. Tính “tập trung”, có tổ chức trong nguyên tắc hoạt động của CQHCNN là yếu tố đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong thực hiện pháp luật về DCCS; chống lại tình trạng dân chủ nhưng khơng có tổ chức, dân chủ q trớn.Tuy nhiên, thói quen, định kiến và khuynh hướng áp đặt trong hành chính lại cản trở việc thực hiện pháp luật về DCCS. Bởi, trong khi việc thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN đòi hỏi đảm bảo CBCC phải được biết, được bàn, được kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của cơ quan, thủ trưởng cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan; cùng với đó, thủ trưởng cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan cần thực hiện các nghĩa vụ công khai, giải trình trước CBCC; phải lắng nghe ý kiến tham gia; tôn trọng quyết định của CBCC trong những trường hợp luật định… thì mối quan hệ hành chính dễ dẫn đến việc người có thẩm quyền trong cơ quan có xu hướng áp đặt suy nghĩ, quan điểm của mình thay vì lắng nghe, tơn trọng ý kiến của nhân viên dưới quyền.
Người đứng đầu các CQHCNN chính là người chỉ đạo, tổ chức thực hiện pháp luật về DCCS trong cơ quan của mình, là người “chịu trách nhiệm” đối với mọi hoạt động của cơ quan. Khơng phải nói quá nếu cho rằng việc thực hiện pháp luật trong CQHCNN hiệu quả hay không hiệu quả phụ thuộc rất lớn vào người đứng đầu. Người đứng đầu có thể tạo ra môi trường dân chủ trong cơ quan, sẵn sàng tiếp nhận các ý kiến đóng góp của CBCC, thúc đẩy việc thực hiện pháp luật DCCS; nhưng cũng có thể đưa ra thông điệp trái chiều, khiến CBCC ngại ngần, lo sợ khi thực hiện quyền làm chủ. Ý thức pháp luật của người đứng đầu cao hay thấp, sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới việc tổ chức thực hiện pháp luật tốt hay không tốt, thực chất hay hình thức trong cơ quan. CBCC trong cơ quan cũng sẽ nhìn vào người đứng đầu và hành vi của người đứng đầu để có cách ứng xử phù hợp.
Việc xây dựng văn hóa pháp luật trong CQHCNN là một điều kiện cần thiết để tổ chức thực hiện pháp luật về DCCS hiệu quả. Để tạo nên văn hóa pháp luật của CQHCNN, cần chú trọng nền tảng kiến thức, kinh nghiệm pháp lý; yếu tố mang tính lịch sử, truyền thống của cơ quan; uy tín trong giải quyết cơng vụ của cơ quan… bởi nó ảnh hưởng rất nhiều đến việc các cá nhân quyết định cách hành xử phù hợp hay không phù hợp với pháp luật khi thi hành công vụ. Một CBCC cơng tác trong mơi trường cơ quan có văn hóa pháp lý trong sạch, lành mạnh sẽ có ý thức pháp luật và hành vi hợp pháp cao hơn những CBCC công tác trong môi trường có nhiều vi phạm pháp luật, tham nhũng, nhũng nhiễu... Cơ quan nào CBCC có ý thức pháp luật cao, đồng đều, sẽ có nhiều thuận lợi trong việc thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở (theo hướng thực hiện đúng hơn, đủ hơn, tích cực hơn); và nếu ngược lại, sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về DCCS (theo hướng khó đồng thuận, hoặc thực hiện chưa đúng, chưa đủ, thực hiện một cách hình thức…).
Việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về DCCS một cách thường xuyên, hiệu quả sẽ giúp phát hiện kịp thời các hành vi tiêu cực, trái phạm luật và những hành vi lợi dụng dân chủ gây nghi kị, làm mất đoàn kết nội bộ cơ quan, đơn vị; từ đó, có biện pháp uốn nắn và xử lý những việc làm thiếu dân chủ, kịp thời động viên, khen thưởng những cơ sở, đơn vị, cá nhân thực hiện tốt pháp luật về DCCS.
Trong nội bộ cơ quan, quyền giám sát, kiểm tra thường gắn liền với việc CBCC, viên chức theo dõi xem hoạt động của cơ quan có phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao và sự phân công, phân cấp trong nội bộ cơ quan; quan sát, nhận xét, đánh giá việc thực hiện trên thực tế chức năng, nhiệm vụ được giao; kiểm tra kết quả, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra; việc bảo đảm sự tuân thủ, chấp hành pháp luật, kỷ luật trong hoạt động của cơ quan... Quyền kiểm tra, giám sát của cán CBCC
được thực hiện thông qua ba hình thức sau: Thơng qua hoạt động của ban thanh tra nhân dân; thông qua kiểm điểm cơng tác, tự phê bình và phê bình; thơng qua hội nghị CBCC của cơ quan. Đây đều là những phương thức, cơ chế, diễn đàn để CBCC thực hiện có hiệu quả quyền giám sát, kiểm tra của mình đối với hoạt động của cơ quan.
- Các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội, xã hội trong CQHCNN
Tổ chức cơ sở Đảng trong CQHCNN là hạt nhân chính trị ở cơ sở, có trách nhiệm lãnh đạo các chi bộ, đảng viên, các tổ chức Chính quyền, đồn thể về việc thực hiện pháp luật DCCS trong cơ quan, thực hiện vai trò lãnh đạo CQHCNN và việc thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN. Thơng qua đường lối, chủ trương, chính sách về DCCS; tuyên truyền, vận động, kiểm tra, giám sát và hoạt động nêu gương của đảng viên, tăng cường chế độ trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu…, các tổ chức cơ sở đảng đảm bảo việc tổ chức thực hiện pháp luật về DCCS trong cơ quan diễn ra đúng đường lối, pháp luật.
Hội cựu chiến binh, Cơng đồn, Đồn thanh niên, Ban Thanh tra nhân dân trong các CQHCNN có vai trị quan trọng góp phần thực hiện và thúc đẩy quá trình dân chủ trong cơ quan. Tiếng nói của tổ chức này được coi là tiếng nói của một tập thể các thành viên. CBCC với tư cách là những thành viên của những tổ chức này có thể thực hiện quyền dân chủ của mình trong khn khổ hoạt động của tổ chức. Thơng qua các tổ chức đồn thể, CBCC thực hiện quyền DCCS. Đồng thời, thơng qua hoạt động của mình, các tổ chức đồn thể cũng có thể phát huy sức mạnh để bảo vệ hội viên, tạo nên những đối trọng trong việc đấu tranh bảo vệ quyền lợi cho CBCC trong CQHCNN.
Nhóm lợi ích tồn tại một cách khách quan trong xã hội, cũng như trong các CQHCNN, gồm cả nhóm lợi ích tích cực và nhóm lợi ích tiêu cực. Bằng nhiều cách khác nhau, các nhóm lợi ích trong DCCS trong CQHCNN sẽ vận động để tác động vào việc ra quyết định, ban hành chính sách của thủ trưởng
cơ quan. Và trong q trình đó, các nhóm lợi ích có thể thúc đẩy q trình dân chủ, thúc đẩy hoặc cản trở việc thực hiện pháp luật về DCCS nhằm đạt được lợi ích của mình.
Để thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN, việc bảo đảm về chính trị, trong đó, có sự bảo đảm về tổ chức, hoạt động của bộ máy CQHCNN; sự bảo đảm trong tổ chức, vận hành của các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội, xã hội (đặc biệt là vai trò của tổ chức cơ sở đảng). Nội dung của pháp luật về DCCS cần được triển khai thực hiện bằng các chủ trương, kế hoạch, chương trình, biện pháp… khác nhau của từng thiết chế trong cơ quan.
2.3.3. Bảo đảm về pháp lý
Dân chủ, dân là chủ, dân làm chủ,… đây là kết quả của một quá trình đấu tranh của nhân dân nhằm thiết lập quyền lực theo một trật tự phù hợp chứ không phải thứ sẵn có. Và để bảo vệ cho thành quả đó, pháp luật là cơ sở pháp lý bảo đảm cho dân chủ được thực hiện trên thực tế. Nói cách khác, bằng các quy định của luật, bắt đầu từ văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp, tiếp đến là các đạo luật, văn bản dưới luật, nhà nước đã thiết lập một hệ thống pháp luật để quy định về dân chủ, DCCS, DCCS trong CQHCNN. Trong đó, có đầy đủ các quy định mang tính nguyên tắc, các quy định cụ thể với từng tổ chức, cá nhân.
Muốn thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN, cần phải có hệ thống pháp luật về DCCS trong CQHCNN phát triển hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý; phù hợp với hồn cảnh cụ thể của CQHCNN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Trong các quy định pháp luật ấy phải có cả quy phạm điều chỉnh hành vi của các chủ thể và quy phạm xử lý vi phạm khi có hành vi trái pháp luật về DCCS trong CQHCNN xảy ra.
Pháp luật về DCCS trong CQHCNN cần có tính hệ thống, đảm bảo sự phù hợp với pháp luật về dân chủ nói chung; đảm bảo tính tương thích với các quy định cụ thể của pháp luật chun ngành; vừa có tính khái qt lại vừa
phải có tính cụ thể để có thể áp dụng trực tiếp tại các CQHCNN. Bên cạnh đó, pháp luật về DCCS trong CQHCNN cần được cụ thể hóa thành quy định, nội quy, quy chế tại cơ quan (Quy chế dân chủ tại CQHCNN); có nội dung chi tiết phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của từng cơ quan. Các quy định trong quy chế phải được xây dựng nên, đóng góp ý kiến xây dựng, biểu quyết thơng qua, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp… bởi CBCC trong cơ quan.
2.3.4. Bảo đảm về xã hội
Bảo đảm về xã hội đối với thực hiện pháp luật về DCCS trong CQHCNN bao gồm sự bảo đảm trong nội bộ cơ quan (xây dựng văn hóa cơ quan) và bảo đảm trong quan hệ với cơ quan, tổ chức và nhân dân trong quan hệ công tác.
- Xây dựng văn hóa cơ quan
Đầu tiên, có thể nói để xây dựng văn hóa cơ quan trong CQHCNN, cần chú trọng việc xây dựng nền tảng đạo đức, tình cảm, sự gắn bó, sẻ chia trong cơ quan. Trong đó mối quan hệ giữa thủ trưởng và nhân viên được thiết lập trên cơ sở tôn trọng lẫn nhau. Quan hệ giữa đồng nghiệp được xây dựng trên cơ sở đoàn kết, quan tâm lẫn nhau. Xây dựng tâm lý thoải mái, tôn trọng tự do cá nhân. Đề cao năng lực và sự tận tâm, cống hiến cho công việc.,,
Tiếp đến, để xây dựng văn hóa cơ quan trong CQHCNN, cần đề cao văn hóa pháp luật của cơ quan. Trong đó, văn hóa pháp luật trong CQHCNN là hệ thống các giá trị vật chất và tinh thần trong lĩnh vực pháp luật, gắn liền với việc tổ chức và hoạt động của CQHCNN. Văn hóa pháp luật trong CQHCNN được xây dựng thông qua các yếu tố: chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hành chính nhà nước; ý thức pháp luật của CBCC trong cơ quan và chất lượng, hiệu quả thực hiện pháp luật, xây dựng lối sống theo pháp luật trong cơ quan [48].
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hành chính nhà nước là cơ sở pháp lý cho việc hình thành, tổ chức, hoạt động của CQHCNN. Hệ thống
pháp luật ấy nếu đầy đủ về mặt nội dung, hoàn thiện về mặt hình thức, đảm bảo chất lượng sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước; khiến CBCC trong cơ quan nhận thức đúng đắn chức trách, nhiệm vụ của mình; chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và có đủ căn cứ pháp lý để