CHƢƠNG 1 : KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG
2.1. Thực trạng pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt Nam
2.1.1. Giai đoạn thực hiện đánh giá tác động môi trường
2.1.1.1. Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động mơi trường
So với Luật BVMT 2005 thì Luật BVMT 2014 đã có nhiều điểm tiến bộ đáng kể về vấn đề ĐTM mà trước hết đó là Luật BVMT 2014 đã quy định “đối tượng
phải thực hiện đánh giá tác động mơi trường”26 thay vì “đối tượng phải lập báo cáo
đánh giá tác động môi trường”27 đồng thời bổ sung quy định“kết quả thực hiện
đánh giá tác động mơi trường thể hiện dưới hình thức báo cáo đánh giá tác động
môi trường”28. Như vậy, với cách quy định mới, các nhà làm luật đã thể hiện đúng
bản chất của hoạt động ĐTM, đó là một q trình gồm nhiều giai đoạn địi hỏi sự đầu tư nghiêm túc về thời gian, công sức, tiền bạc chứ không chỉ đơn thuần là lập một bản báo cáo ĐTM. Báo cáo ĐTM chỉ là một văn bản thể hiện kết quả của hoạt động ĐTM, không phản ánh được đầy đủ quy mơ và tính chất của hoạt động ĐTM.
Điểm tiến bộ thứ hai của Luật BVMT 2014 là các đối tượng phải thực hiện ĐTM được quy định thống nhất, tập trung tại một điều luật còn trong Luật BVMT 2005 các đối tượng phải thực hiện ĐTM được quy định ở nhiều điều luật khác nhau. Cụ thể, ngoài những đối tượng được quy định tại Điều 18 thì khi đi vào những chương khác các nhà làm luật vẫn quy định thêm các trường hợp phải tiến hành ĐTM như tại khoản 2 Điều 63 Luật BVMT 2005: “Chủ dự án ngăn dòng chảy
kênh, mương; dự án san lấp hồ, ao, kênh, mương, rạch phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định của pháp luật”, điểm a khoản 1 Điều 65 Luật
BVMT 2005: “Dự án khai thác nước dưới đất có cơng suất từ 10.000 mét khối
trong một ngày đêm trở lên phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường”, khoản
3 Điều 73 Luật BVMT 2005: “Tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng cơ sở xử lý chất
thải nguy hại phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường và thực hiện yêu cầu về bảo vệ môi trường”. Cách quy định như vậy sẽ dễ dẫn đến trường hợp bỏ sót đối
tượng khi sàng lọc các dự án phải thực hiện ĐTM.
26 Điều 18 Luật BVMT 2014 27
Điều 18 Luật BVMT 2005
23
Về đối tượng phải thực hiện ĐTM, Luật BVMT 2005 quy định thành 7 nhóm đối tượng bao gồm29:
(1) Dự án cơng trình quan trọng quốc gia;
(2) Dự án có sử dụng một phần diện tích đất hoặc có ảnh hưởng xấu đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các khu di tích lịch sử - văn hoá, di sản tự nhiên, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;
(3) Dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sơng, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ;
(4) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề;
(5) Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;
(6) Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mơ lớn;
(7) Dự án khác có tiềm ẩn nguy cơ lớn gây tác động xấu đối với môi trường. Chính phủ sẽ quy định cụ thể danh mục các dự án phải lập báo cáo ĐTM. Còn Luật BVMT 2014 đã gom các đối tượng phải thực hiện ĐTM thành 3 nhóm bao gồm: “(a) dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; (b) dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; (c) dự án có nguy
cơ tác động xấu đến mơi trường”30. Và Chính phủ sẽ quy định danh mục các dự án
thuộc hai nhóm đối tượng (b) và (c). Cách quy định này có tính tồn diện hơn, khơng bỏ sót các dự án phải thực hiện ĐTM nhưng vẫn đảm bảo mục đích hạn chế trường hợp yêu cầu tiến hành ĐTM tràn lan, không cần thiết gây ảnh hưởng đến hoạt động phát triển sản xuất và đầu tư.
Bên cạnh đó, theo các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì số lượng các loại hình dự án phải thực hiện ĐTM cũng được giảm bớt. Cụ thể, theo Phụ lục II Danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (Ban hành kèm theo Nghị Định 29/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18 tháng 4 năm 2011 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (Nghị định 29/2011/NĐ-CP)) có tổng cộng 146 loại hình dự án nhưng đến Phụ lục II Danh mục các dự án phải thực hiện đánh giá tác động môi trường (Ban hành kèm theo Nghị Định 18/2015/NĐ-CP) chỉ còn 113 loại hình dự án. Sự giảm bớt số lượng này đến từ sự thay đổi cách quy định các loại hình dự án phải
29
Khoản 1 Điều 18 Luật BVMT 2005 30 Khoản 1 Điều 18 Luật BVMT 2014
24
thực hiện ĐTM theo hướng nhóm các loại hình dự án có cùng tính chất lại. Ngồi ra, đối với phần lớn các dự án thuộc đối tượng phải thực hiện ĐTM thì Chính phủ cũng có sự điều chỉnh về điều kiện quy mô và công suất hoạt động mà phần lớn là theo hướng tăng điều kiện về quy mô, công suất để giảm đối tượng phải thực hiện ĐTM, tránh thực trạng một số báo cáo ĐTM chỉ mang tính hình thức, tốn thời gian, chi phí của chủ dự án đồng thời giảm bớt gánh nặng cho các chủ thể có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM.
Ngoài ra, Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã bỏ quy định “Các dự án tiềm ẩn nguy
cơ gây ơ nhiễm, suy thối mơi trường phát sinh ngoài Phụ lục này do Bộ trưởng Bộ
Tài nguyên và Môi trường xem xét, quyết định”31
trong Nghị định 29/2011/NĐ-CP. Bởi vì bất cứ dự án đầu tư nào cũng có thể rơi vào trường hợp này do đã đầu tư xây dựng mới là có thể “tiềm ẩn nguy cơ gây ơ nhiễm, suy thối mơi trường”. Từ đó, có thể dẫn đến nguy cơ gây nhũng nhiễu, tham nhũng trên thực tế. Quy định này còn mâu thuẫn với quy định tại khoản 2 Điều 18 Luật BVMT 2005 và cả khoản 2 Điều 18 Luật BVMT 2014: thẩm quyền quy định cụ thể danh mục các dự án là đối tượng phải ĐTM thuộc về Chính phủ32. Vì vậy, việc bỏ quy định này là hồn tồn hợp lí.
2.1.1.2. Thời điểm, thời hạn thực hiện đánh giá tác động môi trường
Về thời điểm thực hiện ĐTM, theo khoản 2 Điều 19 Luật BVMT 2014: “Việc
đánh giá tác động môi trường phải thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án”. Luật
BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều không quy định cụ thể “giai đoạn chuẩn bị dự án” là giai đoạn nào. Ngay cả Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014 (Luật Đầu tư 2014) và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng không quy định thuật ngữ này. Tuy nhiên, Nghị định 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18 tháng 6 năm 2015 về quản lí dự án đầu tư xây dựng có quy định trình tự đầu tư xây dựng trong đó khẳng định “giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công
việc: tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng để xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án”33
. Mà báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng là những tài liệu trình bày về sự cần thiết, tính khả thi và hiệu quả của việc thực hiện
31
Số thứ tự 146, Phụ lục II Danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (Ban hành kèm theo Nghị định 29/2011/NĐ-CP)
32 Nguyễn Văn Phương, Dương Văn Long, Phạm Văn Lợi, “Dự thảo báo cáo rà soát Luật BVMT 2005”, vibonline.com.vn/Uploads/_luatsuadoi2011/Nguyen%20Van%20Phuong%20Luat%20BVMT%20VCCI%20 Tong%20hop%2016-8-2011.doc, truy cập ngày 1/6/2016
25
dự án34. Mà ĐTM là hoạt động dự báo các tác động của dự án đến môi trường và đề ra những giải pháp BVMT phù hợp. Do đó, hoạt động ĐTM được tiến hành trong giai đoạn chuẩn bị dự án cũng nhằm chứng minh tính khả thi, hiệu quả của việc thực hiện dự án, tạo cơ sở cho việc xem xét, quyết định việc tiến hành dự án.
Về thời hạn thực hiện ĐTM, pháp luật môi trường Việt Nam từ trước đến nay vẫn chưa có quy định cụ thể về vấn đề này. Từ đó, dẫn đến thực trạng một số báo cáo ĐTM chỉ được nghiên cứu và lập trong khoảng thời gian ngắn để tiết kiệm chi phí, khơng đảm bảo chất lượng. Trong khi đó, để có được một bản báo cáo ĐTM chi tiết, đầy đủ cần phải có thời gian để triển khai thu thập số liệu, khảo sát địa chất, thủy văn, khí tượng, hiện trạng tài nguyên sinh vật, các vấn đề kinh tế - xã hội... của địa bàn nơi chịu ảnh hưởng của dự án rồi đối chiếu với phương án thiết kế của dự án, từ đó dự báo các tác động của dự án đến môi trường và đề ra các giải pháp BVMT phù hợp. Đây là một quá trình tổng hợp, phân tích rất phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực do vậy đòi hỏi phải có một thời gian nghiên cứu đủ dài để xem xét thấu đáo, toàn diện tất cả các vấn đề. Và tất yếu một bản báo cáo ĐTM chất lượng mới là cơ sở khoa học đúng đắn cho hoạt động xét duyệt dự án đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác BVMT.
Trong “Hướng dẫn chung về thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với
dự án đầu tư” (Tháng 12/2010) của Cục Thẩm định và Đánh giá tác động môi
trường đã hướng dẫn: “thông thường mức thời gian tối thiểu cho việc thực hiện ĐTM là từ 60 đến 100 ngày đối với dự án có quy mơ nhỏ và từ 90 ngày đến 120 ngày đối với dự án quy mô lớn”. Tuy nhiên, trong Hướng dẫn khơng giải thích như thế nào là “quy mô nhỏ” và như thế nào là “quy mô lớn”. Đồng thời, trong Luật BVMT 2005, Luật BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng không quy định hai thuật ngữ này do vậy hướng dẫn này rất khó để xác định, áp dụng trên thực tế. Hơn nữa, Cục Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường cũng khẳng định đây chỉ là hướng dẫn có ý nghĩa tham khảo chứ không phải là quy định bắt buộc áp dụng. Còn theo kinh nghiệm thế giới “WB yêu cầu ĐTM cần đủ thời gian nghiên cứu (thường trên 6 tháng đối với dự án Category A)”35. Mà dự án nhóm A là những dự án có tác động tiêu cực đáng kể, đa dạng hoặc chưa từng có tiền lệ, những tác động này có thể gây ảnh hưởng trên một phạm vi rộng so với diện tích khu vực thực hiện dự án, nhóm dự án này cần phải thực hiện EA (environment asessment: đánh
34 Điều 53, 54, 55 Luật xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014
35 Lê Trình, “Các kết quả, hạn chế chính của đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kiến nghị tiếp tục bổ sung, chỉnh sửa các nội dung này trong dự thảo Luật BVMT sửa đổi (2013)”, http://nature.org.vn/vn/wp-content/uploads/2015/03/27122013_BatcaptrongDMC_DTM.pdf, truy cập ngày 2/6/2016
26
giá mơi trường)36. Cịn ở Nhật “ĐTM được thực hiện rất thận trọng trong khâu nghiên cứu lập báo cáo và khâu thẩm định: một báo cáo ĐTM cần trung bình 3 năm từ khi nghiên cứu đến khi được cấp phép thẩm định”37
. Chính điều này đã giúp Nhật Bản hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực của các hoạt động phát triển đến mơi trường. Tuy nhiên, cũng cần phải nhìn nhận rằng, ba năm cho khâu nghiên cứu lập báo cáo ĐTM và thẩm định là khá tốn thời gian, gây ra nhiều khó khăn cho các chủ dự án. Như vậy, từ thực trạng nói trên, Việt Nam cần phải nghiên cứu và bổ sung quy định cụ thể về thời hạn tối thiểu thực hiện ĐTM nhằm đảm bảo chất lượng của hoạt động ĐTM ở nước ta.
2.1.1.3. Chủ thể thực hiện đánh giá tác động môi trường
Theo quy định tại khoản 1 Điều 19 Luật BVMT 2014: chủ dự án được tự thực hiện ĐTM nếu có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện. Trên thực tế, tính khách quan và trung thực của hoạt động ĐTM cịn yếu bởi lẽ khơng nhà đầu tư nào tự đưa ra báo cáo ĐTM bất lợi cho dự án mình đề xuất. Đồng thời, “chi phí lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường thuộc
nguồn vốn đầu tư dự án do chủ dự án chịu trách nhiệm”38
tức là hoạt động thực hiện ĐTM của đơn vị tư vấn sẽ do chủ đầu tư trả chi phí “khi đó dù đơn vị tư vấn có nhiều chuyên gia giỏi, công nghệ dự báo hay nhưng cũng khó đưa ra kết luận rất xấu về tác động môi trường – xã hội dẫn đến dự án không được phê duyệt. Nếu như vậy đơn vị tư vấn sẽ không được chủ đầu tư thanh tốn chi phí. Sở dĩ chất lượng ĐTM đối với các dự án ODA39 thường cao hơn vì kinh phí nghiên cứu ĐTM do tổ chức tài trợ quốc tế cấp, đơn vị tư vấn có thể dự báo khách quan”40.
Thực tế ở nước ta hiện nay, các báo cáo ĐTM thường đánh giá, dự báo không đầy đủ các tác động của dự án đến môi trường như “báo cáo ĐTM cho dự án xây dựng thủy điện Rào Àn 1, Rào Àn 2 trong vùng rừng nguyên sinh kề Vườn quốc gia Vũ Quang ở xã Kim Sơn (Hà Tĩnh) đã không đề cập đến tác động của dự án đối với
36 Nguyễn Trung Thành (2015), Pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 63
37 Lê Trình, “Cơng tác đánh giá mơi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường ở các quốc gia Ðông Bắc Á và khuyến nghị cho Việt Nam”, http://goo.gl/PfBlUP, truy cập ngày 3/6/2016
38 khoản 4 Điều 19 Luật BVMT 2014 39
“ODA” là tên viết tắt tiếng Anh của cụm từ “Official Development Assistance”, được dịch theo nghĩa tiếng Việt là “Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức”. Theo Ủy ban Viện trợ Phát triển (DAC) thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) thì ODA được hiểu là nguồn vốn chính thức từ bên ngồi bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với điều kiện ưu đãi dành cho những nước đang và kém phát triển được các cơ quan chính thức của chính phủ hoặc các cơ quan thừa hành của chính phủ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ .
Phạm Thị Minh Tâm (Người thực hiện đề tài) (2006), Thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản
lí và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Trường
Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 3 40 Lê Trình, tlđd (35), tr. 4
27
các lồi thú lớn bị đe dọa có giá trị bảo tồn trên toàn cầu như sao la, voi”41. Một số báo cáo ĐTM khác thì có xu hướng giảm nhẹ các tác động tiêu cực, đề cao các tác động tích cực, đánh giá thấp giá trị của các yếu tố môi trường ở nơi dự án dự định tiến hành để dự án dễ dàng được thông qua như như trường hợp của dự án thủy điện Đồng Nai 6 và 6A, báo cáo ĐTM của dự án khẳng định ở khu vực dự định tiến hành dự án hầu như khơng cịn các loại động vật quý hiếm tuy nhiên trên thực tế tại khu