Hƣớng hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt

CHƢƠNG 1 : KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG

2.2. Hƣớng hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt

2.2.1. Giai đoạn thực hiện đánh giá tác động môi trường 2.2.1.1. Thời hạn thực hiện đánh giá tác động môi trường 2.2.1.1. Thời hạn thực hiện đánh giá tác động môi trường

Thực trạng ở nước ta hiện nay, một số báo cáo ĐTM chỉ được nghiên cứu và lập trong khoảng thời gian ngắn để tiết kiệm chi phí, khơng đảm bảo chất lượng do vậy pháp luật mơi trường Việt Nam cần sớm có quy định cụ thể về thời hạn tối thiểu để thực hiện ĐTM. Hiện nay, nước ta đang đẩy mạnh q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước nếu rập khn áp dụng quy định như Nhật Bản là 3 năm cho khâu nghiên cứu lập báo cáo ĐTM và thẩm định là khá tốn thời gian sẽ ảnh hưởng lớn đến việc thu hút vốn đầu tư. Tuy nhiên, nước ta cũng không thể chỉ chạy theo mục tiêu phát triển kinh tế mà bỏ qua nhiệm vụ BVMT. Vì vậy, về vấn đề này Việt Nam có thể học hỏi quy định của Ngân hàng thế giới với thời hạn tối thiểu để thực hiện ĐTM là 6 tháng.

2.2.1.2. Vấn đề tham vấn

Về đối tượng được tham vấn, pháp luật môi trường hiện nay vẫn chưa có quy định cụ thể về “cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án”. Như vậy, về đối tượng này, pháp luật có thể quy định bao gồm: những người dân sinh sống ở khu vực tiến hành dự án chịu tác động từ dự án, những người dân sống ở vùng lân cận hoặc vùng khác nhưng vẫn chịu sự tác động của dự án (như khói bụi, vấn đề sinh kế hoặc có khai thác, sử dụng tài nguyên xuất phát từ khu vực tiến hành dự án…).

105 Điều 163 Luật BVMT 2014

50

Ngoài ra, bên cạnh UBND cấp xã thì UBND cấp huyện, cấp tỉnh cũng nên là đối tượng tham vấn bắt buộc bởi các cấp chính quyền này vẫn có trách nhiệm quản lí về mơi trường trên phạm vi địa bàn phụ trách. Hơn nữa, lực lượng cán bộ chuyên trách về môi trường của các cấp này cũng đầy đủ và có trình độ chun mơn cao hơn.

So với phạm vi các đối tượng được tham vấn hiện nay, pháp luật môi trường nước ta cũng cần mở rộng hơn nữa về đối tượng được tham vấn. Như các tổ chức xã hội – nghề nghiệp cũng có thể là đối tượng được tham vấn trong các dự án liên quan đến lĩnh vực hoạt động của tổ chức. Điều này là phù hợp với quy định tại Điều 145 Luật BVMT 2014 khi tổ chức xã hội – nghề nghiệp có quyền được tham vấn đối với dự án có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình106. Bên cạnh đó, cũng có thể tham vấn thêm các chun gia có chun mơn và kinh nghiệm liên quan đến lĩnh vực hoạt động, các vấn đề môi trường của dự án; những chủ thể có mối quan tâm đến dự án. Việc mở rộng đối tượng được tham vấn sẽ tạo nên sự phản biện đa chiều về nội dung của báo cáo ĐTM đồng thời cũng tạo áp lực để các chủ thể thực hiện ĐTM làm việc có trách nhiệm và chất lượng.

Để mở rộng đối tượng được tham vấn như trên cần yêu cầu chủ dự án đăng công khai nội dung báo cáo ĐTM, các thông tin về dự án trên các phương tiện thơng tin đại chúng, hình thành các đầu mối tiếp nhận thông tin, phản hồi ý kiến và lưu trữ tất cả các ý kiến tham vấn trong báo cáo ĐTM. Như dự án sản xuất điện từ khí đốt tự nhiên ở vùng nước sâu Malampaya ở Philippines. Hoạt động tham vấn của dự án đã không giới hạn trong cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp mà mở rộng cho các tổ chức phi chính phủ, đại diện nhà thờ và các đối tượng khác có quan tâm. Thơng tin về dự án, quy trình thực hiện ĐTM, các hình thức hỗ trợ sinh kế, phát triển xã hội và các dự án cơ sở hạ tầng, các quỹ đều được công bố rộng rãi trước các cuộc tham vấn. Kết quả tham vấn đã dẫn đến việc thay đổi thiết kế dự án, buộc phải đưa đường ống dẫn khí ra khỏi đất liền để tránh tác động tiêu cực lên đa dạng sinh học ở Mindoro. Chủ đầu tư đã chấp nhận phương án này dù khiến chi phí tăng gấp ba lần so với phương án ban đầu107. Như vậy, trong trường hợp này, hoạt động tham vấn hiệu quả đã góp phần làm thay đổi thiết kế dự án, ngăn ngừa sự phá hủy đa dạng sinh học, kịp thời BVMT trước những tác động tiêu cực của việc triển khai các dự án phát triển.

Về ý nghĩa, giá trị pháp lí của các ý kiến tham vấn, pháp luật hiện hành đã quy định về sự ràng buộc pháp lí của các ý kiến tham vấn đối với chủ dự án tuy nhiên

106

Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy, tlđd (20), tr. 7 107 Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy, tlđd (20), tr. 9

51

hiện nay vẫn chưa quy định những cơ chế để đảm bảo sự ràng buộc đó trên thực tế. Do vậy, các văn bản pháp luật về môi trường trong thời gian tới cần hướng dẫn cụ thể hơn về vấn đề này theo hướng quy định hình thức xử lí nếu phát hiện báo cáo ĐTM không ghi chép lại đầy đủ, chính xác kết quả tham vấn cộng đồng, những trường hợp này có thể áp dụng hình thức xử phạt vi phạm hành chính và buộc chủ dự án tiến hành lại hoạt động tham vấn. Ngoài ra, cơ quan thẩm định báo cáo ĐTM cũng phải xem xét, đánh giá sự giải trình của chủ dự án về việc không tiếp thu các ý kiến tham vấn; nếu ý kiến tham vấn là hợp lí nhưng khơng được chủ dự án tiếp thu có thể yêu cầu chủ dự án chỉnh sửa, bổ sung báo cáo ĐTM theo hướng điều chỉnh thiết kế dự án hoặc điều chỉnh các giải pháp BVMT cho phù hợp. Cịn nếu đã thơng qua bước thẩm định nhưng ở khâu phê duyệt phát hiện sự mâu thuẫn giữa ý kiến tham vấn và báo cáo ĐTM nhưng sự giải trình của chủ dự án là chưa hợp lí có thể xem xét để khơng phê duyệt báo cáo ĐTM.

Hiện nay, pháp luật chưa quy định cơ chế để giúp đỡ về chuyên môn cho cộng đồng dân cư trong việc xem xét, đánh giá nội dung của báo cáo ĐTM để phản hồi khi được tham vấn. Do vậy, pháp luật nước ta cần sớm bổ sung những quy định về vấn đề này như có thể quy định các cán bộ môi trường cấp huyện, cấp tỉnh hoặc mời các chuyên gia hướng dẫn cho người dân những thông tin trong báo cáo ĐTM thông qua hình thức các buổi họp dân cư, sổ tay, tờ rơi thông tin... Các thông tin hướng dẫn này cần được trình bày một cách đơn giản, dễ hiểu đối với bà con. Từ đó, nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM.

Đối với thời hạn phản hồi ý kiến tham vấn, pháp luật nước ta cần quy định một khoảng thời gian hợp lí để đối tượng được tham vấn tìm hiểu, nghiên cứu các thơng tin. “Ngân hàng Phát triển Châu Á đã quy định báo cáo ĐTM của các dự án vay vốn của Ngân hàng phải được công bố tại địa điểm quy định trong thời hạn 120 ngày để lấy ý kiến tham vấn cộng đồng. Ngân hàng Thế giới cũng quy định báo cáo ĐTM của dự án vay vốn của ngân hàng phải được công bố tại các cơ quan thông tin chính thức của ngân hàng trong thời gian cần thiết để công chúng rộng rãi có thể xem xét và đóng góp ý kiến tham vấn”108. Như vậy, đối với thời gian phản hồi ý kiến tham vấn, pháp luật môi trường nên quy định khoảng thời gian hợp lí hơn, có thể quy định thời hạn tối đa là 60 ngày để chủ thể được tham vấn có đủ thời gian

108 Lê Thạc Cán, “Sự cần thiết cải tiến công tác tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường các dự án đầu tư”, http://www.vesdi.org.vn/vn/101n/bai-tham-luan-cua-gs-le-thac-can-tai-hoi-nghi-mt-toan- quoc-lan-thu-3.html, truy cập ngày 10/6/2016

52

nghiên cứu, đánh giá báo cáo ĐTM nhưng cũng không làm chậm trễ hoạt động đầu tư.

2.2.1.3. Nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường

Về nội dung của báo cáo ĐTM, trên thực tế các biện pháp ngăn ngừa, giảm thiểu các tác động tiêu cực của dự án đến môi trường được đề xuất trong báo cáo ĐTM thường thiếu tính cụ thể, khả thi; báo cáo thiếu chú trọng dự báo những ảnh hưởng của dự án đến hệ sinh thái, các yếu tố kinh tế - xã hội; nhiều báo cáo ĐTM chỉ như là bản sao chép từ báo cáo ĐTM của các dự án khác. Để khắc phục thực trạng trên, cần phải nâng cao hơn nữa năng lực, trách nhiệm của chủ thể thực hiện ĐTM; trách nhiệm của hội đồng thẩm định, các chủ thể có thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Đối với các báo cáo ĐTM không đánh giá đầy đủ các tác động của dự án đến mơi trường, khơng có những giải pháp BVMT hiệu quả, khả thi thì cần yêu cầu chỉnh sửa, bổ sung cho hồn thiện thì báo cáo đó mới được thơng qua khâu thẩm định và phê duyệt.

2.2.2. Giai đoạn thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động mơi trường

Về hình thức thẩm định, bên cạnh hội đồng thẩm định Luật BVMT 2014 đã bổ sung hình thức thẩm định thơng qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, cả Nghị định 18/2015/NĐ-CP và Thông tư 27/2015/TT-BTNMT đều không hướng dẫn cụ thể việc thực hiện trường hợp này như thế nào. Do vậy, hiện nay hình thức thẩm định này khó có thể triển khai trên thực tế, pháp luật mơi trường trong thời gian tới cần quy định rõ hơn về trường hợp này như về cách xác định cơ quan, tổ chức có liên quan rồi quy trình tiến hành lấy ý kiến…

Về thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM, người viết kiến nghị cần tăng thời hạn này, đối với dự án thuộc thẩm quyền tổ chức thẩm định của Bộ TN&MT thời hạn này là 90 ngày còn những dự án cịn lại là 60 ngày. Qua đó, tạo điều kiện cho hoạt động thẩm định được tiến hành kĩ lưỡng, chi tiết, góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM.

Về thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, phù hợp với điều kiện của nước ta vẫn nên giữ quy định như hiện nay nhưng trong thời gian tới cần tăng cường vấn đề công khai, minh bạch công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Cụ thể những thông tin về dự án là đối tượng phải thực hiện ĐTM, báo cáo ĐTM phải được đăng công khai trên trang thơng tin điện tử chính thức của cơ quan có thẩm quyền tổ chức thẩm định; phải hình thành cơ chế tiếp nhận, phản hồi các ý kiến. Từ đó huy động sự phản biện của đông đảo các cá nhân, tổ chức quan tâm, giúp cung cấp nguồn thông tin và tạo áp lực cho hội đồng thẩm định, cơ quan tổ

53

chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM thực hiện tốt trách nhiệm của mình. Đồng thời, phải có những quy định chặt chẽ để quy kết trách nhiệm cho hội đồng thẩm định, các chủ thể có thẩm quyền tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM trong trường hợp các báo cáo ĐTM kém chất lượng mà vẫn thông qua khâu thẩm định và phê duyệt. Từ đó mới hạn chế được những trường hợp thẩm định, phê duyệt thiếu khách quan, minh bạch.

Để đảm bảo trách nhiệm của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM, nước ta cần nhanh chóng lập một danh sách các chuyên gia thẩm định báo cáo ĐTM. Đồng thời, hiện nay, Thông tư 27/2015/TT-BTNMT đã quy định phải ghi chép đầy đủ, trung thực ý kiến của các thành viên hội đồng thẩm định109

và các thành viên hội đồng đều phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến thẩm định của mình110. Nếu báo cáo ĐTM được thơng qua khâu thẩm định mà sau này phát hiện thực chất báo cáo ĐTM đó chưa đủ điều kiện thơng qua thì những thành viên đồng ý thông qua sẽ không được thẩm định trong một khoảng thời gian (1 năm trở lên) hoặc không được phép thẩm định báo cáo ĐTM nữa, nếu thành viên hội đồng thẩm định không phải là cán bộ, cơng chức thì bị áp dụng thêm hình thức xử phạt vi phạm hành chính; nếu là cán bộ, cơng chức thì áp dụng thêm hình thức xử lí kỉ luật. Về trách nhiệm của chủ thể tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM thì nếu báo cáo ĐTM kém chất lượng nhưng vẫn thơng qua khâu thẩm định, phê duyệt thì sẽ bị áp dụng hình thức xử lí kỉ luật. Các hình thức xử lí kỉ luật sẽ được áp dụng theo quy định của Nghị định 35/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17 tháng 3 năm 2005 về việc xử lí kỉ luật cán bộ, cơng chức; Nghị định 34/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17 tháng 5 năm 2011 quy định về xử lí kỉ luật đối với cơng chức. Cịn đối với các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, hiện nay Nghị định 179/2013/NĐ-CP vẫn chưa quy định các hình thức xử lí đối với thành viên hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM. Do vậy, người viết kiến nghị trong Nghị định thay thế Nghị định 179/2013/NĐ-CP đang dự thảo nên quy định áp dụng hình thức phạt tiền đối với các chủ thể này khi thẩm định kém trách nhiệm.

2.2.3. Giai đoạn sau khi báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt

Về đối tượng được thông báo kế hoạch vận hành thử nghiệm các cơng trình xử lí chất thải phục vụ giai đoạn vận hành, theo quan điểm của tác giả, ngoài cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM nên có UBND cấp xã, tổ chức, cộng đồng dân cư nơi tiến hành tham vấn. Đối với UBND cấp xã, chủ dự án sẽ gửi thông báo bằng văn bản và văn bản đó sẽ được niêm yết cơng khai tại trụ sở. Sau đó, UBND cấp xã sẽ thông

109

Khoản 1 Điều 31 Thông tư 27/2015/TT-BTNMT

54

báo rộng rãi đến tổ chức, cộng đồng dân cư về thơng báo của chủ dự án có thể bằng hình thức loa phát thanh ở các tổ dân phố. Từ đó tạo điều kiện cho người dân có thể dễ dàng theo dõi, giám sát q trình vận hành thử nghiệm cơng trình xử lí chất thải của dự án. Bởi vì những đối tượng được tham vấn là những đối tượng chịu tác động trực tiếp từ dự án nên nếu có những tác động tiêu cực đến môi trường họ sẽ dễ dàng phát hiện, giúp ngăn chặn kịp thời những tổn hại đến môi trường.

Theo khoản 1 Điều 16 Nghị định 18/2015/NĐ-CP: trong trường hợp cần thiết, chủ dự án phải điều chỉnh nội dung dự án đầu tư để đảm bảo các biện pháp, cơng trình BVMT theo u cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, cả Luật BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều chưa có quy định hướng dẫn trường hợp nào là “trường hợp cần thiết”. Vì vậy, pháp luật mơi trường trong thời gian tới cần quy định cụ thể hơn về vấn đề này ví dụ như trường hợp cần thiết là trường hợp với thiết kế dự án hiện tại thì các biện pháp, cơng trình BVMT theo quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM khơng thể xử lí hết được khối lượng chất thải phát sinh… Ngồi ra, pháp luật cũng cần có quy định để xử lí khi dự án rơi vào trường hợp phải thay đổi thiết kế dự án nhưng chủ dự án lại không thực hiện, trong trường hợp này có thể áp dụng hình thức xử phạt vi phạm hành chính.