Hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm trong hoạt động đánh giá

CHƢƠNG 1 : KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG

2.1. Thực trạng pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt Nam

2.1.4. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lí vi phạm trong hoạt động đánh giá

động môi trường

Trên thực tế các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực ĐTM rất phổ biến. Cụ thể trong năm 2014, theo Báo cáo chuyên đề: Kết quả công tác thanh tra, kiểm tra ngành tài nguyên và môi trường, giải quyết vụ việc tồn đọng, kéo dài và các vụ việc Thủ tướng Chính phủ giao năm 2014 thì các hành vi vi phạm chủ yếu là: không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các nội dung báo cáo ĐTM được phê duyệt và cam kết BVMT đã được xác nhận; khơng có ĐTM hoặc bản cam kết BVMT; không lập hồ sơ đề nghị kiểm tra, xác nhận đã thực hiện các cơng trình, biện pháp BVMT; vi phạm về quản lý chất thải nguy hại; xả chất thải vượt tiêu chuẩn cho phép ra ngoài môi trường; thực hiện không đầy đủ chế độ báo cáo...93. Theo Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện nhiệm vụ cơng tác năm 2015 và kế hoạch công tác năm 2016 của ngành TN&MT thì hành vi không thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ các nội dung của báo cáo ĐTM cũng vẫn là một trong những hành vi vi phạm pháp luật môi trường phổ biến nhất94. Thực trạng này xuất phát không chỉ từ ý thức chấp hành pháp luật kém của chủ dự án mà còn từ những bất cập trong hoạt động thanh tra, kiểm tra của các chủ thể có thẩm quyền, những bất cập trong các quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM.

Về vấn đề thanh tra, kiểm tra, Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2010 (Luật thanh tra 2010) quy định hoạt động thanh tra có thể được thực

92 Khoản 4 Điều 16 Nghị định 18/2015/NĐ-CP

93 Bộ TN&MT (2014), Báo cáo chuyên đề: Kết quả công tác thanh tra, kiểm tra ngành tài nguyên và môi

trường, giải quyết vụ việc tồn đọng, kéo dài và các vụ việc Thủ tướng Chính phủ giao năm 2014, Hà Nội

94

Bộ TN&MT (2015), Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện nhiệm vụ cơng tác năm 2015 và kế hoạch công

45

hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất95; kế hoạch thanh tra phải được gửi cho đối tượng được thanh tra96; đối với thanh tra hành chính, chậm nhất là 05 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra, quyết định thanh tra phải được gửi cho đối tượng thanh tra, trừ trường hợp thanh tra đột xuất97.Thực tế hiện nay ở nước ta không chỉ hoạt động thanh tra mà cả hoạt động kiểm tra thường được tiến hành theo định kì, có báo trước dẫn đến thực trạng một số doanh nghiệp có báo cáo ĐTM được phê duyệt, có xây dựng các cơng trình BVMT đầy đủ nhưng khơng vận hành để tiết kiệm chi phí, chỉ khi được báo sẽ có đồn thanh tra, kiểm tra tới thì mới vận hành. Như vậy, việc thực hiện những nội dung của báo cáo ĐTM sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt chỉ mang tính đối phó chứ khơng đạt được hiệu quả BVMT. Đồng thời, lực lượng thanh tra, kiểm tra cũng khó phát hiện các hành vi vi phạm vì các doanh nghiệp đã có sự chuẩn bị trước. Bên cạnh đó, lực lượng cán bộ thực hiện hoạt động thanh tra, kiểm tra cịn “mỏng”, thiếu về trình độ chun mơn và các điều kiện kỹ thuật để giám sát hoạt động BVMT trong q trình vận hành dự án.

Có thể thấy rõ thực trạng này thông qua vụ việc của nhà máy Vedan ở Đồng Nai. Cơ sở này đã ngụy trang hệ thống ống xả nước thải trực tiếp ra sông Thị Vải thành bồn chứa mật rỉ đường và ống bơm nước từ sông Thị Vải vào nhà máy, việc lắp đặt này là hoàn toàn trái với nội dung báo cáo ĐTM đã được phê duyệt. Trên thực tế, hành vi vi phạm này đã kéo dài liên tục trong suốt 14 năm và các cơ quan chức năng tỉnh Đồng Nai đã nhiều lần kiểm tra hệ thống xử lí nước thải của nhà máy Vedan nhưng khơng phát hiện vi phạm. Theo ơng Hồng Văn Thống, chi cục trưởng Chi cục Bảo vệ môi trường tỉnh Đồng Nai: “Đây là một hệ thống kỹ thuật rất tinh vi và phức tạp, ở cấp độ địa phương tỉnh Đồng Nai không đủ người, nghiệp vụ và phương tiện kỹ thuật để phát hiện hành vi gian dối này”98. Hệ quả là đến khi vụ việc được phát hiện và điều tra thì sơng Thị Vải đã bị ơ nhiễm nặng nề và “có tới 3 tội danh không xử phạt được do đã hết thời hạn xử phạt hành chính. Cả 3 tội danh này đều liên quan đến báo cáo ĐTM bổ sung và cam kết bảo vệ môi trường”99

. Về chế tài hành chính, chế tài này hiện nay vẫn được áp dụng theo quy định của Nghị định 179/2013/NĐ-CP. Nghị định 179/2013/NĐ-CP đã quy định cụ thể những hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM bị xử phạt. Tuy nhiên Nghị định này

95 Khoản 1 Điều 37 Luật Thanh tra 2010 96

Khoản 5 Điều 36 Luật Thanh tra 2010 97 Khoản 2 Điều 44 Luật Thanh tra 2010

98 “Vụ Vedan “giết” sông Thị Vải: “Thành công” suốt 14 năm”, http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa- hoi/20080916/vu-vedan-giet-song-thi-vai-thanh-cong-suot-14-nam/278743.html, truy cập ngày 2/7/2016 99

Khắc Đoàn (2011), “Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam từ nhận thức đến hành động”, Tạp chí Tài

46

được soạn thảo dựa trên quy định của Luật BVMT 2005 mà hiện nay Luật BVMT 2014 đã có hiệu lực thi hành thay thế cho Luật BVMT 2005 với nhiều điểm sửa đổi, bổ sung. Do vậy, những quy định về hành vi vi phạm về cung ứng dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM trong Nghị định khơng cịn phù hợp với pháp luật hiện hành vì Luật BVMT 2014 đã bỏ hình thức thẩm định này.

Ngồi ra, có thể thấy mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM vẫn còn thấp. Theo khoản 1 Điều 5 Nghị định 179/2013/NĐ-CP mức phạt tiền được quy định trong từng hành vi cụ thể là mức phạt tiền đối với cá nhân còn mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm của tổ chức sẽ bằng 2 lần mức phạt tiền của cá nhân đối với cùng hành vi vi phạm. Thông thường các hành vi vi phạm về ĐTM là hành vi của các tổ chức như vậy mức phạt tiền sẽ dao động từ 10 triệu đến 400 triệu tùy từng hành vi vi phạm100. Đơn cử như hành vi thực hiện không đúng, không đầy đủ nội dung báo cáo ĐTM đã được phê duyệt bị phạt từ 140 triệu đến 180 triệu; hành vi khơng xây lắp các cơng trình BVMT, khơng vận hành thử nghiệm các cơng trình xử lí chất thải của dự án bị phạt từ 200 triệu đến 220 triệu. Như vậy, có thể thấy mức phạt vẫn là một con số rất nhỏ so với chi phí để đầu tư xây dựng và vận hành các cơng trình BVMT, những chi phí này có khi lên đến cả mấy triệu USD như hệ thống xử lí nước thải hiện đại theo công nghệ Nhật Bản với vốn đầu tư hơn 3 triệu USD của công ty TNHH Sapporo Việt Nam tại Long An101. Hay như trường hợp nhà máy Vedan, theo xác minh của đoàn kiểm tra liên ngành, khối lượng nước thải không qua các hệ thống xử lý là trên 2.300 m3 một ngày, lượng dịch thải sau lên men xả trực tiếp ra sông Thị Vải lên tới 105.600 m3

một tháng. Để xử lý khối lượng chất thải có nồng độ ơ nhiễm hữu cơ cao như của Vedan phải tốn chi phí đầu tư ban đầu khoảng 140 tỷ đồng. Chi phí vận hành hàng năm theo quy chuẩn về nước thải khoảng 210 tỷ đồng. Theo Bộ trưởng Bộ TN&MT Phạm Khôi Nguyên, đối với loại hình chế biến thực phẩm như của Vedan, kinh phí dành cho mơi trường phải chiếm khoảng 15% tổng giá trị đầu tư. Song theo tính tốn, Vedan đầu tư chưa tới 1% cho khâu này102. Từ bất cập trên đã dẫn đến thực trạng các chủ dự án chấp nhận đóng phạt vi phạm hành chính chứ khơng đầu tư xây dựng, vận hành các cơng trình BVMT.

Về chế tài hình sự, Bộ luật Hình sự số 15/1999/QH10 ngày 21 tháng 12 năm 1999 được sửa đổi, bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình

100

Điều 9 Nghị định 179/2013/NĐ-CP

101 Phương Thảo, “Hệ thống xử lí nước thải trị giá 3 triệu USD ở Long An”, http://vnexpress.net/tin- tuc/khoa-hoc/moi-truong/he-thong-xu-ly-nuoc-thai-tri-gia-3-trieu-usd-o-long-an-2897694.html, truy cập ngày 3/7/2016

102

Nguyễn Hưng, “Vedan bị truy thu 127 tỉ đồng”, http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/vedan-bi-truy-thu-127- ty-dong-2113190.html, truy cập ngày 3/7/2016

47

sự số 37/2009/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2009 (BLHS) đã không quy định cụ thể các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM phải chịu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 182 BLHS về tội gây ô nhiễm môi trường đã quy định: “Người nào

thải vào khơng khí, nguồn nước, đất các chất gây ơ nhiễm mơi trường, phát tán bức xạ, phóng xạ vượt quá quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất thải ở mức độ nghiêm trọng hoặc làm môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng hoặc gây hậu quả nghiêm trọng khác, thì bị phạt tiền từ năm mươi triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến năm năm”. Những

hành vi trên có thể là hành vi khơng thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ những nội dung của báo cáo ĐTM được phê duyệt. Bởi vì nếu dự án đó thuộc đối tượng thực hiện ĐTM nhưng không thực hiện ĐTM hoặc đã có báo cáo ĐTM được phê duyệt với yêu cầu phải xây dựng các cơng trình BVMT nhưng chủ dự án không xây dựng hoặc không xây dựng đầy đủ hoặc có xây dựng nhưng khơng vận hành để tiết kiệm chi phí dẫn đến việc xả nước thải, khí thải… chưa qua xử lí ra mơi trường hoặc đã qua xử lí nhưng vẫn chưa đảm bảo quy chuẩn kĩ thuật yêu cầu. Nếu rơi vào những trường hợp được BLHS quy định thì hành vi đó sẽ bị xử lí hình sự.

Tuy nhiên, quy định của BLHS về tội phạm này có một số điểm bất cập, cụ thể: các tội phạm trên có tội phạm có cấu thành vật chất tức là phải có hậu quả xảy ra mới áp dụng trách nhiệm hình sự, trong khi hậu quả của các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM có thể khơng xảy ra ngay thời điểm diễn ra hành vi vi phạm mà có thể sau đó một thời gian dài từ đó gây khó khăn cho cơng tác thu thập chứng cứ chứng minh tội phạm. Hơn nữa, hiện nay vẫn chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào hướng dẫn về mức độ “nghiêm trọng”, “rất nghiêm trọng”, “đặc biệt nghiêm trọng” và điều này đã gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc truy tố, xét xử đối với những hành vi thuộc những trường hợp được quy định tại Điều 182 BLHS. Một điểm bất cập nữa của BLHS hiện hành đó là vẫn chưa quy định trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân. Trong khi đó, phần lớn các tội phạm về mơi trường là do các pháp nhân thực hiện. Và nếu pháp nhân bị quy kết trách nhiệm hình sự sẽ đảm bảo khả năng thực hiện các khoản bồi thường thiệt hại, sữa chữa, khắc phục hậu quả hơn là cá nhân. Hơn nữa, các biện pháp xử lí hình sự được tiến hành với trình tự thủ tục chặt chẽ với các chế tài có tính chất nghiêm khắc hơn qua đó góp phần ngăn chặn hiệu quả các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM.

Nhận thấy những bất cập trên, Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13 ngày 27 tháng 11 năm 2015 (BLHS 2015) đã lần đầu tiên quy định chế định trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân thương mại. Đây là một điểm mới nổi bật và có ý nghĩa

48

rất lớn đối với việc nâng cao hiệu quả của hoạt động xử lí các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường, kinh tế nói chung và ĐTM nói riêng. Đối với các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM thì BLHS 2015 cũng khơng có quy định cụ thể. Tuy nhiên có thể thấy các hành vi được quy định tại Điều 235 Tội gây ô nhiễm môi trường như hành vi xả thải ra môi trường từ 5.000 mét khối (m3)/ngày đến dưới 10.000 mét khối (m3)/ngày nước thải có các thơng số mơi trường nguy hại vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải từ 10 lần trở lên; thải ra môi trường từ 300.000 mét khối (m3)/giờ đến dưới 500.000 mét khối (m3)/giờ bụi, khí thải vượt quá quy chuẩn kỹ thuật về chất thải 10 lần trở lên… Những hành vi này có thể là hành vi khơng thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ nội dung báo cáo ĐTM được phê duyệt nếu dự án đó thuộc đối tượng phải thực hiện ĐTM như đã trình bày ở trên. Mặt khác theo quy định của BLHS 2015 những tội phạm trên có cấu thành hình thức như vậy chỉ cần thực hiện hành vi thuộc vào những trường hợp pháp luật quy định thì cá nhân, pháp nhân đó sẽ bị xử lí hình sự chứ khơng cần phải có hậu quả xảy ra. Tiếp nữa, BLHS 2015 đã quy định cụ thể mức xả thải, mức vượt quy chuẩn kĩ thuật từ đó tạo điều kiện cho các chủ thể có thẩm quyền dễ dàng xác định tội phạm. Như vậy, với những điểm đổi mới của BLHS 2015 như đã phân tích sẽ góp phần quan trọng trong việc đảm bảo chủ dự án thực hiện đúng, đầy đủ nội dung của báo cáo ĐTM được phê duyệt, ngăn ngừa hiệu quả các hành vi vi phạm pháp luật về ĐTM.

Đối với chế tài bồi thường thiệt hại, Luật BVMT 2014 quy định: “Tổ chức, cá

nhân gây ơ nhiễm, suy thối mơi trường có trách nhiệm khắc phục hậu quả và bồi

thường thiệt hại do hành vi của mình gây ra”103

. Bộ luật Dân sự số 33/2005/QH11 ngày 14 tháng 6 năm 2005 (BLDS 2005) cũng quy định: “Cá nhân, pháp nhân và

các chủ thể khác làm ô nhiễm mơi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm mơi trường khơng có lỗi”104. Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 ngày 24 tháng 11 năm 2015 (BLDS 2015) đã kế thừa quy định trên, Điều 602 BLDS 2015 khẳng định: “Chủ thể làm ô nhiễm

môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả

trường hợp chủ thể đó khơng có lỗi”. Như vậy, trách nhiệm này được áp dụng đối

với các hành vi gây thiệt hại đến môi trường, đây là trường hợp bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự. Có thể thấy, một số các hành vi gây thiệt hại đến mơi trường có thể là hành vi không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ các nội dung của báo cáo ĐTM được phê duyệt nếu dự án đó thuộc đối tượng phải thực hiện ĐTM ví dụ như hành vi xả nước thải, khí thải chưa qua xử

103

Điểm b khoản 3 Điều 164 Luật BVMT 2014 104 Điều 624 BLDS 2005

49

lí hoặc đã qua xử lí nhưng chưa đáp ứng quy chuẩn kĩ thuật ra môi trường… Và nếu những hành vi đó làm suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường; gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường gây ra105 thì tất yếu sẽ phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, trong hợp đồng dịch vụ giữa chủ dự án và tổ chức tư vấn thực hiện