CHƢƠNG 1 : KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG
2.1. Thực trạng pháp luật đánh giá tác động môi trƣờng ở Việt Nam
2.1.2. Giai đoạn thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động mô
Vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng của hoạt động ĐTM bởi vì thẩm định là khâu kiểm chứng, đánh giá độ chính xác, khoa học, đầy đủ các nội dung của báo cáo ĐTM chủ yếu là những nội dung về dự báo các tác động của dự án đến môi trường và các giải pháp BVMT. Kết luận thẩm định là một trong những cơ sở quan trọng để chủ thể có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM. Mà quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM cũng là căn cứ để cấp có thẩm quyền chấp thuận dự án đầu tư. Hiện nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật về mơi trường thì vấn đề thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM được quy định tương đối đầy đủ tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số bất cập cần tiếp tục được sửa đổi, bổ sung.
Về hình thức thẩm định, theo quy định của Luật BVMT 2014, báo cáo ĐTM được thẩm định thông qua hội đồng thẩm định hoặc thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan81. Như vậy, Luật BVMT 2014 đã bỏ hình thức thẩm định thông qua tổ chức dịch vụ thẩm định qua đó khắc phục thực trạng các tổ chức dịch vụ thẩm định là những doanh nghiệp “sân sau” của các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi quy định cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định lựa chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM82.
Đồng thời, Luật BVMT hiện hành cũng bổ sung trường hợp thẩm định thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Nghị định 18/2015/NĐ- CP cũng quy định: “việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với
các dự án để kịp thời ứng phó với thiên tai, dịch bệnh có thể được thực hiện thơng qua hình thức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan, khơng nhất thiết
phải thông qua hội đồng thẩm định”83. Đây là điểm bổ sung hợp lí bởi vì nếu tiến
hành thẩm định thơng qua hình thức hội đồng thẩm định sẽ phải thành lập hội đồng, các thành viên hội đồng phải tiến hành họp và thông qua báo cáo ĐTM theo đúng quy định tại Thông tư 27/2015/TT-BTNMT. Trong khi đó, đối với những dự án được triển khai để kịp thời ứng phó với thiên tai, dịch bệnh địi hỏi tính cấp bách về thời gian do vậy sử dụng hình thức lấy ý kiến sẽ giúp rút ngắn khoảng thời gian thẩm định báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, cả Nghị định 18/2015/NĐ-CP và Thông tư 27/2015/TT-BTNMT đều không hướng dẫn cụ thể việc thực hiện trường hợp này. Do vậy, hiện nay hình thức thẩm định này khó có thể thực hiện trên thực tế.
81 Khoản 1 Điều 24 Luật BVMT 2014 82
Khoản 3 Điều 19 Nghị định 29/2011/NĐ-CP 83 Khoản 5 Điều 14 Nghị định 18/2015/NĐ-CP
40
Về thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM, theo khoản 2 Điều 14 Nghị định 18/2015/NĐ-CP thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền tổ chức thẩm định của Bộ TN&MT là 45 ngày còn những dự án khác là 30 ngày. Điểm sửa đổi này nhằm thu hút đầu tư và cải cách thủ tục hành chính. Tuy nhiên, như đã đề cập thẩm định báo cáo ĐTM là khâu kiểm chứng, đánh giá độ chính xác, khoa học, đầy đủ các nội dung của báo cáo ĐTM chủ yếu là những nội dung về dự báo các tác động của dự án đến môi trường và các giải pháp BVMT. Ngồi ra, trong q trình thẩm định, hội đồng thẩm định có thể khảo sát, kiểm chứng các thông tin, số liệu về hiện trạng môi trường tại địa điểm thực hiện dự án và khu vực kế cận; lấy mẫu phân tích kiểm chứng; tổ chức lấy ý kiến chuyên gia, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội; tổ chức các cuộc họp đánh giá theo chuyên đề84. Những hoạt động này sẽ giúp cho hội đồng thẩm định kiểm chứng các thông tin trong báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, với sự giới hạn thời gian như trên sẽ khiến cho hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM khó đảm bảo tính kĩ lưỡng, hiệu quả.
Về thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, khoản 1 Điều 14 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định thẩm quyền này thuộc về Bộ TN&MT; các bộ, cơ quan ngang bộ; Bộ Quốc phịng, Bộ Cơng an; UBND cấp tỉnh. Phần lớn các trường hợp, những chủ thể trên sẽ thẩm định đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình từ đó dẫn đến thực trạng “vừa đá bóng, vừa thổi cịi”, khó đảm bảo tính khách quan, minh bạch. Bởi vì, thực tế ở nước ta nhiều năm nay với mục tiêu thu hút vốn đầu tư, đẩy mạnh phát triển kinh tế nên trong nhiều trường hợp hoạt động thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM chỉ được tiến hành nhằm hợp thức hóa về mặt thủ tục chứ các báo cáo ĐTM đều được thông qua khâu thẩm định và phê duyệt, đảm bảo dự án sẽ được triển khai trên thực tế.
Trên thế giới, về hoạt động ĐTM có hai mơ hình là tập trung và phân tán. Mơ hình tập trung là tất cả các hoạt động quản lí về ĐTM được tập trung vào cơ quan trung ương về quản lí mơi trường như ở Mêxico, Hàn Quốc; mơ hình phân tán là mơ hình mà hoạt động quản lí ĐTM sẽ được giao cho nhiều cơ quan khác nhau với sự phân công cụ thể từng cơ quan như ở Trung Quốc, Malayxia, Philippines, Brazil85. Nước ta hiện nay đang áp dụng mơ hình phân tán tức là thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM được trao cho nhiều cơ quan khác nhau. Ưu điểm của mơ hình này là giảm bớt gánh nặng cho các chủ thể có thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM tuy nhiên sẽ có những trường hợp
84 Khoản 3 Điều 8 Thông tư 27/2015/TT-BTNMT 85
Lê Sơn Hải (2006), Những vấn đề pháp lí của việc đánh giá tác động mơi trường, Luận án tiến sĩ luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật, tr. 144
41
khơng đảm bảo tính khách quan như đã trình bày. Cịn mơ hình tập trung thì ưu điểm là sẽ đảm bảo tính khách quan, minh bạch hơn nhưng có thể dẫn đến sự quá tải khi chỉ giao cho một cơ quan có thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM.
Hiện nay, nước ta đang đẩy mạnh q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, thu hút vốn đầu tư nước ngoài do vậy số lượng dự án đầu tư cần thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM là rất lớn và cịn có thể gia tăng trong thời gian tới, nếu áp dụng mơ hình tập trung tức trao thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt tất cả báo cáo ĐTM cho một cơ quan chuyên trách ở trung ương sẽ dẫn đến quá tải cho cơ quan này. Theo thống kê sơ bộ của Bộ TN&MT, từ năm 2005 đến năm 2013, đã có khoảng 7.369 dự án đầu tư đã thực hiện ĐTM86 như vậy tính trung bình một ngày cơ quan chuyên trách này phải thẩm định và phê duyệt xong khoảng 2,5 báo cáo ĐTM, đây là vấn đề bất khả thi. Và việc lựa chọn một mơ hình vừa phù hợp với điều kiện nước ta vừa đảm bảo tính khách quan, minh bạch của hoạt động tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM là một vấn đề cần được nhanh chóng giải quyết để đảm bảo hiệu quả của hoạt động ĐTM.
Ngoài ra, các văn bản pháp luật hiện hành về môi trường cũng đã bổ sung trường hợp UBND cấp tỉnh ủy quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM cho ban quản lí các khu cơng nghiệp87. Quy định này phù hợp với định hướng hiện nay đó là đẩy mạnh việc phân cấp, giao quyền và trách nhiệm trực tiếp về công tác BVMT trong khu cơng nghiệp cho ban quản lí các khu cơng nghiệp, góp phần làm giảm bớt gánh nặng cho UBND cấp tỉnh trong hoạt động thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư.
Về trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, trách nhiệm của hội đồng thẩm định, theo Điều 24 Luật BVMT 2014: thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan được giao thẩm định chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định; thành viên hội đồng thẩm định và cơ quan tổ chức được lấy ý kiến chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến của mình. Khoản 1 Điều 28 Luật BVMT 2014 cũng khẳng định: cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định và quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT 2014 và các văn bản pháp luật khác thì chưa quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể trên. Như vậy, nếu trường hợp một báo cáo ĐTM không đánh giá đầy đủ
86 Bộ TN&MT (2013), Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật bảo vệ môi trường năm 2005 (2005-2013), Hà Nội, tr. 23
42
các tác động của dự án đến môi trường, thiếu những giải pháp BVMT cần thiết nhưng vẫn thông qua khâu thẩm định và phê duyệt thì các chủ thể trên sẽ phải chịu trách nhiệm như thế nào. Do vậy, pháp luật nước ta cần bổ sung những quy định cụ thể về vấn đề này nhằm đảm bảo chất lượng của hoạt động thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM.