2.2. Những quy định pháp luật hiện hành về Thẩm quyền giải quyết
2.2.1. Thẩm quyền theo loại việc
Điều 29 Luật TTHC năm 2010 quy định những KKHC thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp huyện bao gồm ba loại việc cơ bản sau:
Thứ nhất, khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước hoặc của
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Thứ hai, khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức đối với công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó. Thứ ba, khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri.
Với điều kiện: các QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, danh sách cử tri nói trên phải được ban hành ra từ cơ quan HCNN, tổ chức, người có thẩm quyền (gọi chung là người bị kiện) từ cấp huyện trở xuống và phải cùng phạm vi địa giới hành chính với Tồ án huyện có thẩm quyền thụ lý vụ việc. Tức người bị kiện phải ở cùng địa phương của Tòa án huyện. Dấu hiệu về nơi cư trú của người khởi kiện không được quan tâm.
21 Nguyễn Văn Thạch (2014), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Tp HCM,
Có những quy định cụ thể xác định QĐHC, HVHC là đối tượng giải quyết khiếu kiện hành chính của TAND, theo đó khơng phải mọi QĐHC, HVHC đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Cơ sở pháp lý để xác định những dấu hiệu của một QĐHC, HVHC thuộc đối tượng giải quyết của Tòa án bao gồm: Luật tố tụng hành chính năm 2010; Nghị quyết số 02/2011/NQ- HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC năm 2010; Ngày 15/01/2015, Hội đồng thẩm phán TANDTC đã thông qua Nghị Quyết số 01/2015/NQ-HĐTP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn một số quy định của Luật Tố tụng hành chính; Luật TTHC năm 2015
Theo quy định tại Điều 103 Luật TTHC năm 2010, đối tượng khởi kiện hành chính khơng bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp mà chỉ gồm QĐHC; HVHC; quyết định kỷ luật buộc thôi việc; về danh sách cử tri theo nghĩa được pháp luật quy định, cụ thể:
Một là, theo khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2010, QĐHC thuộc đối
tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết khiếu kiện hành chính phải thỏa mãn các điều kiện: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Như vậy, QĐHC là đối tượng khiếu kiện hành chính nếu quyết định này được thể hiện bằng văn bản và thuộc loại QĐHC cá biệt. Với quy định này, đã không giới hạn về phạm vi chủ thể ban hành QĐHC là đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Mặt khác, khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP có hướng dẫn: QĐHC thuộc đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính là văn bản được
thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể
về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm22
(trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
QĐHC được cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
QĐHC được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP.
Ngày 15/01/2015, Hội đồng thẩm phán TANDTC đã thông qua Nghị Quyết số 01/2015/NQ-HĐTP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn một số quy định của Luật Tố tụng hành chính. Nghị quyết mới này tuy ngắn gọn, song có nội dung rất quan trọng, sửa đổi, bổ sung một trong những vấn đề lớn trong tố tụng hành chính và thường hay được áp dụng vào thực tiễn về việc xem xét, xử lý đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Cụ thể là:
Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản 1 Điều này.
Trường hợp đối tượng khởi kiện ghi trong đơn không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì Tồ án giải thích cho người khởi kiện biết để người khởi kiện sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện về đối tượng khởi kiện trong thời hạn được hướng dẫn tại điểm a khoản này.
Điều cần lưu ý ở đây là điều luật sửa đổi, bổ sung khơng cịn đề cập đến trường hợp đối tượng khởi kiện ghi trong đơn là quyết định giải quyết
22
Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC 2010.
khiếu nại không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính cho phù hợp với
nội dung sửa đổi, bổ sung điểm b khoản 1 Điều 1 của Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP.
Quyết định giải quyết khiếu nại đối với HVHC là QĐHC thuộc đối tượng KKHC tại Tịa án, vì là văn bản do cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành để giải quyết khiếu nại đối với HVHC đó, nhưng thực chất là quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Nhận thấy, các quy định về phạm vi và hình thức thể hiện của quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính ở Việt Nam tuy đa dạng và có vẻ phức tạp. Tuy nhiên, xét về thực tiễn lại thấy rằng nó mang nhiều ưu điểm hơn vì nếu quá cứng nhắc quy định QĐHC là đối tượng bị khởi kiện “phải được thể hiện dưới dạng quyết định cá biệt” thì có lẽ Tòa án sẽ hiếm khi thụ lý để giải quyết một vụ khiếu kiện hành chính. Bởi lẽ, sẽ có rất ít cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính để giải quyết; mà họ sẽ “lách luật” bằng cách ban hành tồn cơng văn, thơng báo, kết luận, nhằm tránh bị khiếu kiện đến Tòa án; thay vì bị khiếu nại hành chính thì họ có lợi hơn trong việc giải quyết.
Hai là, theo khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2010, HVHC là đối tượng
khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết KKHC khi thỏa mãn các điều kiện: là hành vi của cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Cũng như đối với QĐHC, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 khơng giới hạn về phạm vi chủ thể của hành vi hành chính.
Tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn rất cụ thể về việc xác định hành vi hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính. Việc xác định HVHC khi nào là của cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức
khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải
căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, cơng vụ đó. Đây là ưu điểm nổi trội của Luật TTHC so với pháp luật
về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành ở nước ta.
Tuy nhiên, nó cũng cịn có điểm hạn chế là chưa phân biệt rõ giữa hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cho nên chưa thể hiện rõ ràng việc có hay khơng thừa nhận quyền khiếu kiện hành chính đối với hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn mà pháp luật quy định.
Ba là, theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2010, quyết
định kỷ luật buộc thơi việc là đối tượng khiếu kiện hành chính khi thỏa mãn các điều kiện: là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thơi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.
Như vậy, phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính lại hẹp hơn nhiều so với phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng của khiếu nại hành chính. Cụ thể: các quyết định kỷ luật đối với cán bộ có thể là đối tượng khiếu nại hành chính nhưng khơng thể là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Các quyết định kỷ luật khơng thể hiện bằng hình thức quyết định có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng khơng phải là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Các quyết định kỷ luật có nội dung áp dụng hình thức kỷ luật như: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng khơng phải là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Bởi vì đây là dạng quyết định hành chính giải quyết cơng việc nội bộ cơ quan, tổ chức nơi cán bộ, cơng chức đó làm việc. Luật quy định Tịa án khơng có thẩm quyền giải quyết đối với loại quyết định hành chính này.
Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính áp dụng hình thức kỷ luật nghiêm khắc nhất đối với công chức; hậu quả của quyết định này là công chức bị kỷ luật khơng cịn là đối tượng áp dụng của quy chế công vụ, không cịn là người đảm nhiệm cơng vụ, chức vụ của cơng chức. Vì vậy, việc kỷ luật
buộc thôi việc công chức khơng cịn là việc của nội bộ của cơ quan, tổ chức ra quyết định nữa, mà nó ảnh hưởng đến quyền lao động của công chức, một trong những quyền cơ bản của công dân.
Luật TTHC năm 2010 quy định quyết định kỷ luật buộc thơi việc phải được thể hiện dưới hình thức quyết định là phù hợp với quy định của pháp
luật hành chính hiện hành của Việt Nam về hình thức của việc áp dụng biện pháp kỷ luật buộc thôi việc công chức. Luật này không quy định quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ là đối tượng của khởi kiện hành chính là phù hợp với quy định tại Điều 78 của Luật cán bộ, cơng chức năm 2008, theo đó, cán bộ bị Tịa án phạt tù mà khơng được hưởng án treo thì đương nhiên bị thơi việc.
Xét về mặt lý luận, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức cũng là một dạng quyết định hành chính cá biệt. Do đó, việc đưa khái niệm về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật buộc thơi việc tại khoản 1 và khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2010 là có sự trùng lặp, dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này. Mặt khác, những quy định nêu trên chưa thật sự thống nhất với các quy định liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cơng dân. Nên có thể thấy đây là điểm bất cập chung của cả Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính.
Mặt khác, theo quy định của Luật Viên chức năm 2011, có 4 hình thức kỷ luật đối với viên chức: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc (Khoản 1 Điều 52). Như vậy, nếu viên chức bị kỷ luật buộc thôi việc, sẽ khơng thể khởi kiện ra Tịa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Ví dụ: Giảng viên trường Đại học sư phạm bị kỷ luật buộc thôi việc; giáo viên trường THPT bị hiệu trưởng ra quyết định kỷ luật buộc thơi việc… thì họ chỉ khiếu nại hành chính chứ khơng có quyền khiếu kiện hành chính. Đây sẽ là một thiệt thòi cho viên chức và xem ra thiếu công bằng trong xã hội, so với cơng chức họ vừa có quyền khiếu nại hành chính, vừa có quyền khiếu kiện hành chính khi bị buộc thơi việc. Thiết nghĩ sắp tới, Luật TTHC nên chăng bổ sung quy định về quyền khiếu kiện hành chính cho viên chức. Đây là đội ngũ trí thức, lực lượng rất đông, ắt trong cơng tác sẽ có lúc bị buộc thơi việc vì một lý do nào
đó, họ sẽ cần được Tịa án bảo vệ nhưng luật TTHC lại bỏ ngõ; phải dành cho viên chức một sự tơn trọng vì những đóng góp của họ cho xã hội là không nhỏ.
Bốn là, việc khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội,
danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Trong đó, danh sách cử tri vừa là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính vừa là đối tượng của khiếu nại hành chính. Việc lập danh sách cử tri là hành vi hành chính, nên hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật, làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền cơng dân thì sẽ có nguy cơ bị khiếu kiện.